非政府組織參與民族村村社治理的現實困境與有效途徑
——基于龍脊古壯寨的分析

莫小嬌

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006）

0 引言

21世紀，推進國家治理體系和治理能力現代化成為全面深化改革的總目標之一，而鄉村治理在整個國家治理體系中占有基礎性地位，是推動農村現代化的關鍵一環。鄉村治理是1個動態的過程，隨著社會、經濟、文化等方面的發展，正在朝著鄉村治理主體多元化、多中心治理的方向邁進。民族村具有的獨特性，不僅需要內部公共權力的有效運行，也需要其他強有力的鄉村社會力量的參與。因此，對非政府組織參與民族村村社治理進行分析研究是走向多元化民族村治理的要求，有利于民族村“善治”的形成。

1 村社治理概念界定

縱觀歷代王朝，對鄉村治理都非常重視。實際上，在歷史發展演進的過程中，村社治理理念經過了多次變革，只是沒有形成固定而完整的概念。春秋戰國時期，儒家尊崇民本思想，主張以“禮”進行村社治理，法家則站在君主的角度，主張用“法治”的手段治理鄉村。在這個思想自由、百家爭鳴的時代，村社治理是帝王采用“禮治”或“法治”對鄉村的一種管理。到了漢武帝時期，在鄉村治理上“漢承秦制”，村社治理是由協助官府的小吏等責任主體運用禮法并用的手段在鄉村教化鄉民的過程。在唐宋時期，隨著科舉制的不斷發展，出現“禮治下移”，在這樣的背景下，北宋出現了《呂氏鄉約》，其實質是鄉村自治規范[1]。可見，這個時期的村社治理是以士紳倡導的，通過鄉約讓鄉民產生認同感的鄉民自治。

真正的“鄉村社會治理”的概念產生于20世紀90年代。如今，村社治理成為鄉村社會治理的中心話題。村社治理的過程就是國家通過一定的政治或者經濟手段對鄉村社會資源進行不斷地優化整合，以達到鄉村社會現代化目的的動態過程[2]。目前關于“鄉村社會治理”的概念存在以下幾種說法。有學者認為，鄉村社會治理是政府為了達成一定的目的，通過行使具有權威性的公共權力，對村域社會進行組織、管理和調控的一種政治活動[3]。還有學者認為，鄉村社會治理是一種將村域社會的政治、經濟、文化、社會等多種元素都包含在其中的整體整治，而不單純是對村民自治的研究[4]。筆者認為，鄉村社會治理是指基層政府在建設農村現代化的過程中，充分利用主體的多元性，采用自治、法治和德治等綜合性手段對農村社會事務進行管理的過程。

2 民族村村社治理主體的相關研究

2.1 唯一主體治理

關于唯一主體治理說學者存在著2種看法。一是村委會或者村黨委等政府組織是村社治理的單一主體，僅僅依靠政府基層組織對民族村進行自上而下的治理，主要是通過行使具有權威性的行政權力以達到治理的目的。由于鄉村結構的單一性，在人民公社時期，國家行政權力嵌入鄉村達到高潮。二是認為廣大村民才是民族村治理的關鍵，必須以村民為中心，讓村民進行自治。民族村因其民族特色性在治理方面與一般村莊不同，受到產業結構、生活習慣、民俗文化、宗教信仰、地理風貌等因素的影響，因此村民自治應當是治理的最佳途徑。

2.2 多主體治理

多主體治理理論認為，民族村的社會治理除了正式組織的參與，還應該包括村內有聲望的非正式組織，并且更傾向于村內具有權威性的非正式組織的組織。相對于單一的治理主體觀念，徐勇提出了自己的觀點，認為自上而下的單一的行政治理體制有著一個重要的缺陷，那就是外部的整合機制一旦發生變化，鄉村就會沒有相應的組織來承接和應對大量村里的公共事務，會陷入“治理真空”的困境[5]。因此，國家和村民的整合性治理都是必要的。我國農村問題研究專家賀雪峰指出，鄉村的社會秩序具有行政嵌入和村莊內生的二元性[6]。這一定程度上說明了民族村進行多主體治理的必要性。

3 以龍脊古壯寨為例分析非政府組織參與村社治理的主體建構

龍脊古壯寨是龍勝各族自治縣的少數民族特色村寨，包括廖家寨、侯家寨、潘家寨3個村寨，目前，主要以壯族人口為主，有少數瑤族村民，主要姓氏為廖姓、侯姓和潘姓，其中廖姓村民最多，潘姓居民最少，村寨存在著比較復雜的血緣關系。由于龍脊古壯寨地處桂北越城嶺山脈西南麓，交通閉塞，因此村民生活受到外界影響不大，保留著大量少數民族非物質文化，帶有自己獨特的民族氣息。隨著社會經濟不斷發展，人們精神享受需求不斷提高，龍脊古壯寨作為一個文化項目被政府開發，政府和開發公司不斷挖掘村寨地開發契機。龍脊古壯寨在民俗風情賦予村莊內力，政府嵌入行政力的情況下，形成多元化的治理主體。非政府組織在村社治理中發揮重要的補充作用。

3.1 非政府公共部門力量——村委自治力

龍脊古壯寨村委是由村民選舉產生的群眾性自治組織，一般由3-7人組成，其作用是對村民行使行政權力進行自上而下的管理，以維護村社穩定。它自身帶著“官方”的色彩，掌握著村寨的公共權力，執行著國家對鄉村規劃發展的各項政策，擁有著其他組織沒有的資源，例如政府的資助。因此，村委成為村寨治理的“中堅力量”。在1985年，村委會就制定了《龍脊村治安管理村規民約》，在1989年，通過了《封山育林公約》。在龍脊古壯寨的村規民約中包含禁止盜竊、禁止賭博、保護生態等內容，對村民生活相關的方方面面以民約的形式規范起來，但是，違反村規民約的人不是直接由村委會處理，而是由所屬寨負責處罰，即在侯家寨發生偷盜、毀林等違約事件，將由所管轄的侯家寨進行處理。作為村寨的具有規范性和強制性的行政力，對村民和各家寨發揮著規范和監督作用。例如，當村民發生糾紛時，村委會首先根據村規民約以相對公平的方式進行調解，以維持村寨之間、村民之間的和諧穩定。

3.2 群體力量——家族勢力

改革開放以后，村寨的家族勢力因國家控制力量的減弱而逐漸復蘇[7]。由于交通閉塞，村寨的歷史文化具有很大的完整性，龍脊古壯寨仍存在地緣與血緣結合的傳統村寨關系，例如廖家寨、潘家寨、侯家寨等家族勢力。雖然這些村寨在一定程度上被現代文化潮流影響著，但因其家族具有聲望而能夠對村民的行為生活方式產生很大的影響。他們在村委會的監督指導下，負責傳承和發揚寨中的壯族文化和瑤族文化，協助村委會開展各項工作，是村委會開展工作的關鍵力量。家族勢力還承擔著協調家族內部的關系和生產生活，維護寨內的生活秩序。在1996年5月，廖家寨制定并通過了《廖家屯屯規民約》，并喝下雞血酒以保證屯規的權威性，由此可見，家族勢力善于將民俗與法規相結合，以此提高當地法規的執行力。在龍脊古壯寨中，家族勢力都能夠在國家權力控制的范圍之內發揮自身的重要作用，可以說它在一定程度上是政府治理民族村寨的補充力量。

3.3 個人力量——精英權力

過去，人們將龍脊古壯寨的自然領袖稱為寨老，壯語中叫“波板”。他們是由少數能力強、具有威望、通情達理并能夠處理村寨公共事物的長者組成，通常不超過3個人，當村寨發生紛爭，大多數村民都請他們到場，因為寨老具有較大的權威性，往往能夠不用暴力手段，根據當地的風俗民情和村社情況對事情進行合理地判斷，其既不是村長也不是村寨的統治階級，僅僅是村寨公推的自然領袖。寨老在龍脊古壯寨的治理中作為精英權力發揮重要的作用。如今，村寨精英權力是指對村民具有一定的影響力、擁有一定地位的人，在村寨生活中能夠對村民行為進行支配的人，他們具有強烈的村寨事務參與意識，大多數以德高望重的老人為主，由于他們熟知村寨的民俗風情、經驗豐富，大多數村民對其具有敬重之心，他們能夠發揮過去“寨老”的部分作用，只是不再是“寨老制”下的產物，自然而然成為村寨中的精英權力，這些精英權力能夠取得村民的認可和信任，是能夠調動村民積極性的重要力量。

4 非政府組織參與民族村村社治理的現實困境

隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷發展，我國民族村寨的治理環境也發生了翻天覆地的變化，村社治理的主體朝多元化方向發展，在這樣的趨勢下，非政府組織治理的自主權不斷擴大，逐漸減少對政府的依賴性。但是，多元主體治理的實際運用對主體之間的信任、群體觀念有著較高的要求[8]，民族村寨又因其民族傳統文化的特殊性與一般村寨有所區別[9]，因此，非政府組織力量在民族村社治理的動態過程中存在著一定的現實困境。

4.1 缺乏地位的合法性

非政府組織地位合法性就一般意義而言，不僅在理論上要加以界定，還要獲得社會的認可，包括非政府組織的受益群體、官方組織、市場經濟組織和其他非政府組織和社會公眾的認可[10]。我國對非政府組織設立的門檻較高，非政府組織登記注冊程序復雜困難，因此會缺乏合法性地位。如我國頒布的《社團登記管理條例》只是就特定的某類非政府組織進行規范，并不符合所有非政府組織的特性，尤其是在民族村寨地區。村寨中的非政府組織力量具有自生性和草根性的特點，一般不具有政治組織的性質，活動也不帶有純粹的政治色彩，他們缺乏政府的關注和支持，并遭到一定的質疑，甚至被看成是持有不同政見的不穩定因素，受到消極對待，活動受到一定的限制。因此，公眾會因其模糊的地位不能對其抱有充分的信任感。

4.2 缺乏觀念的開放性

首先是治理主體思想觀念較為保守。在村寨的治理主體中，擁有話語權的關鍵性人物具有老齡化的特點。在進行村寨事務處理時，他們雖然有豐富的人生經驗作為支撐來獲取其他村民的支持，但由于長期處在計劃經濟體制下，思想容易固化，在思維方式和村寨治理模式上缺乏創新性。其次是治理對象思想滯后。由于受到民族心理的影響以及自然地理環境的制約，尤其是受到村寨生產力和生產水平的限制，村民在思想上帶有一定的滯后性。因此，在政策的制定和實施過程中，村民容易產生抵抗心理，成為村社治理的阻力，對于治理主體來說，如何讓村民積極參與其中是一個難題。

4.3 缺乏組織的協同性

組織之間的協同性主要強調即使多個治理主體之間存在著競爭關系，例如資源分配的競爭、地域管理權的競爭，但是在各治理主體的有效協作中會產生一種整體效應，從而發揮更強的治理作用。然而，由于個人利益和群體利益在民族村寨中是客觀存在的，各力量之間不可避免地會產生沖突。

4.3.1 基層政權與非政府組織力量之間的沖突

基層政權與非政府組織力量的沖突實際上是“鄉政”和“村治”之間產生的矛盾關系。這里的“村治”指的是村寨內部力量的治理，主要包括村委會、村寨家族和村寨精英參與的治理。基層政權的力量和非政府組織的力量在操作理念、運作方式和配套制度安排上有著許多的不同，這就導致“鄉政”對“村治”產生一定的影響，反之，過度地讓村民用自己的一套管理方式進行治理容易導致國家難以控制村寨發展的局面。從“鄉政”對“村治”的管控來看，鄉鎮政府仍然用陳舊的領導模式對村委會的工作進行管理。目前，基層政權對村委會的把控過嚴，導致村治缺乏彈性，辦事效率低，影響了村委會的執行力。從“村治”對“鄉政”的影響來看，村寨家族和村寨精英存在著制度缺失、人治特征明顯、權力集中、缺少法律約束力、領袖神化等缺陷，在觀念上也與鄉鎮政府存在著一定的差異，對鄉鎮政府的政策措施容易產生抵觸心理，加上他們擁有一定的資源和權力，在不能和鄉鎮政府協同下成為鄉村發展的阻力。

4.3.2 非政府組織力量之間的沖突

隨著村寨結構的不斷調整以及村民利益關系價值觀念不斷變化，村委會、村寨家族和村寨精英的矛盾不斷顯現。主要體現在以下2個方面。一方面，村委會在村寨中開展關于農業生產和土地利用等工作時通常與村寨家族與村寨精英的利益發生沖突。隨著村民維權意識和民主意識的逐步增強，村民敢于表達自己的利益訴求，村委會在執行政策時不免與他們發生沖突。另一方面，村委會通常陷入角色困境。雖然村委會是農村基層社區群眾自治組織，但是有著協助鄉鎮政府工作的重要職能。在現實的村社治理中，村委會不僅要傳達鄉鎮政府的政策精神，還要為村民謀利益，往往兩者不能平衡而導致其中利益受損，從而產生組織之間難以調和的矛盾。

4.4 缺乏資源的整合性

村寨資源整合性是指根據村寨發展規劃，引導村民朝著同一個目標靠近，對村寨資源的使用達到優化配置，提高村寨組織績效的過程[11]。首先，是人力資源缺乏整合。隨著社會經濟的發展，人口在城鄉間的分布產生了巨大的變化，村寨中的大量青壯年外出務工，村寨留守人口普遍呈現出老齡化和低齡化狀態，人力資源流動性大造成村寨的“空心化”，因此，僅僅靠傳統的農業格局不能產生村寨的內生動力。其次，是村寨內部資源缺乏整合。內部資源指的是村寨擁有的自然資源和社會資源。一方面，由于村寨部分勞動力轉移到城市，土地資源被閑置，土地資源得不到有效整合，也就無法滿足村寨其他產業的基本需求，例如規模經營和旅游業等用地產業。另一方面，由于村寨中村屯分布范圍較大，管理起來存在一定的難度，因此，對于具有民俗民風特性的村寨而言，資源的分散性使得非政府組織參與村寨治理存在一定的難度，如何進行資源的有效整合促成村寨中的成員達成集體行動是非政府組織力量參與村社治理的一大難題。

4.5 缺乏規制的有效性

鄉規民約作為一種非正式的制度是在國家力量的指導下，鄉民自己建立起來的自我管理的共同規則。鄉規民約一直在村寨建設中發揮著重要的作用，但是隨著時代的變化，鄉規民約在村寨治理中顯露出自身的問題。

4.5.1 鄉規民約的執行力下降

鄉規民約是一種非正式的制度，其能否充分發揮效用在于能否有效地執行。一方面，認同感下降導致執行力減弱。鄉村民規大多數是由村委會根據國家的政策和法律制定的，內容逐漸脫離了民族村寨的實際情況，無法滿足村民的真正需求，因此村民對鄉村民規的認同感逐漸下降。雖然在政府和村委會的大力推行下得以繼續存在，但是實際上鄉規民約不能發揮其實際的作用，成為村中“制度擺設”。另一方面，缺乏程序規范導致可操作性低。一些村寨的鄉規民約通常由幾個村干部在沒有聽取村民的意見或者建議的情況下根據國家政策和法律以及自己的主觀判斷一起制定的，在沒有全面聽取村民意見的制定程序上，鄉規民約的內容容易偏離村寨的實際，尤其是民族村有其特護的鄉風民俗和文化。

4.5.2 部分內容脫離國家法律規范

“鄉土社會是‘禮治’社會，在鄉土社會中，法律是無從發生的[12]。”顯然，鄉規民約作為村寨中約定俗成的社會規范，對村社秩序建設發揮了一定的作用。正如奧斯特羅姆所說的，在管理資源方面，與外部當局提供的規則相比，當地社區普遍認可的集體機構可能更有效地解決“小規模、但仍然復雜、不確定和困難的問題”。隨著民族村寨的不斷發展，鄉規民約在發揮區別于國家法律的作用時，也存在于國家法律相悖之處。例如鄉規民約中的罰款條例不符合國家法律規定。根據我國法律規定，實施罰款的主體主要是行政機關或受到法律授權或者委托的組織。鄉規民約只是村民約定俗成的行為規范，不具有強制約束力[13]。

5 非政府組織參與民族村村社治理的有效路徑

5.1 建立非政府組織的合法地位

如今，法治觀念日漸深入人心，公眾對一些非政府組織或多或少地產生不信任感甚至排斥的個人主觀傾向，因此非政府組織要有效參與到民族村的村社治理當中先要從其合法性地位考慮。首先，完善非政府組織的資格審批制度。例如，完善相關負責部門對非政府組織審批的職責內容，按類嚴格審批，在準入門檻上把控。其次，加強非政府組織的內部制度建設，對非政府組織不僅要進行登記管理，還應該對其資產的籌集和使用、活動范圍、以及社會監督等方面進行合理的規制。最后，健全對非政府組織的監督管理。在過去的村社治理中非政府組織存在產品難以測量的問題，對非政府組織的監督明顯缺位，應當建立相關部門和評估機構，并利用媒體和公眾強化非政府組織的責任。

在利益中心多元化的今天，非政府組織代表各自的利益在參與村社治理中進行博弈，建立和健全相關法律體系不僅能保證其合法權益，還能使非政府組織有法可依，保證其行為活動的合法規范，明確非政府組織在村社治理中合法地位與責任。

5.2 開闊治理相關者的開放性思維

民族地區的村社治理存在其特有的復雜性，革新非政府組織傳統治理觀念以及被治理對象的守舊思想是一個循序漸進的長期過程。首先，要加強與民族村文化相融的基礎教育，提升民族村寨對教育的需求。通過加強民族村的教育來提高村民的綜合素質，除此之外，應建立相應的配套設施，如在民族村中建立和完善圖書室、文化活動陣地，使村民的思想在潛移默化中不斷與外界接軌，進而更新自身的觀念。其次，對非政府組織的相關人員進行教育培訓。圍繞有關方針政策進行教育培訓，更新民族村非政府組織干部的治理觀念，增強他們的先進性意識。圍繞管理知識方面進行教育培訓，以增強非政府組織的市場經濟意識和社會服務能力。圍繞維護村社穩定開展教育培訓，提高非政府組織建設和諧穩定民族村意識。

5.3 深化治理主體之間的協同治理

在進行民族村村社治理的過程中，我們要對治理主體有明確的角色定位，不僅要充分發揮黨組織在民族村的領導核心作用，還要發揮非政府組織強有力的補充作用。協同治理是產生非政府組織合力的重要手段，必須加強一下幾個方面的建設。一是信息共享方面的建設。信息的交換有利于形成多元化的治理主體協作關系，政府與非政府之間的關系以及非政府之間的關系很大程度上會受到信息開放程度的影響[14]。針對由于信息不對成導致組織之間溝通困難產生沖突的問題，加強信息共享建設是必要的，政府應當建立起統一的信息服務系統，促進村社治理信息的公開和透明化，使得組織之間能夠交流。非政府組織基于這樣的信息共享平臺，可以為政府提供其他的信息。二是協作決策方面的建設。旨在政府的主導下，非政府組織對民族村村社治理的模式、方法和目標等方面作出一定的決策。由于民族村有著多樣性的特點，相互協作存在一定的復雜性，可以通過建立具有固定的時間、地點和頻率的多元主體參與的治理會議機制來制定決策。

5.4 整合民族村寨的分散性資源

村寨資源是治理的重要物質基礎。探索民族村寨資源的重構，激發民族村的內生活力，可以促進非政府組織有效參與村社治理。主要整合兩個方面的資源：一是村寨人力資源的整合。村寨中人力資源主要存在專業性不強以及精英、鄉賢流失的問題。將返鄉的具有一定資源優勢的人納入到基層精英的行列中，發展成為民族村寨治理的重要力量，例如返鄉的退休干部、專家和學者等，都有其作為精英力量參與治理的潛在價值，可以建立鄉賢基地作為人才資源整合的重要平臺。二是土地資源的整合。土地資源是村寨最基本的生產發展要素，承載著村寨生村發展的所有活動，包括非政府組織的參與民族村寨治理的活動。通過土地資源整合，改造舊村寨，歸并村民的居住點，對產業進行集中發展，促進村寨經營規模，便于集中現有的人力、物力和財力，集約化地發揮非政府組織的參與治理的補充作用。

5.5 提高鄉規民約的規制有效性

鄉規民約結合了村寨的民風民俗，不僅體現了國家法治精神，而且源于百姓，對地方社會治理有著重要了補充作用。提高鄉規民約得規制有效性以促進非政府組織對民族村村社治理主要考慮以下幾點。一是規范內容。根據國家法律精神規范鄉規民約的內容，使得非政府組織治理主體在參與時有法可依。鄉規民約應該緊跟當前時代的變化發展，將國家政策方針融入鄉規民樂的內容中，提出侵害村民權利的條款，使得鄉規民約既具有村寨特性又具有先進性和合法性。二是規范制定程序。鄉規民約的制定程序是否規范很大程度上影響著其是否具有權威性，因此必須在指定程序上進行嚴格地把關。鄉規民約的制定應當尊重村民的意愿，聽取村民的意見和建議，在村民具有共同認識的基礎上，經過村委反復討論和征求意見形成，不能直接由村委決定。這樣村民不僅你能夠合理表達自己的訴求，而且利于村民產生認同感，為非政府組織參與治理提供制度保障。

6 結語

非政府組織已經成為民族村社會治理中一支不可忽視的關鍵力量，其憑借自身獨特的優勢在民族村社會治理中能夠作為有力的補充力量為政府部門分擔部分行政職能，承擔部分公共服務的供給，有著不可替代的重要作用。民族村的村社治理具有復雜性，即使在治理過程中有著不可避免的現實困境，也要不斷地將現代治理理念與我國民族地區的社會實踐相結合。實際上，非政府組織參與其中將是一個不斷嵌入和融合的過程，筆者將繼續關注非政府組織在民族村的村社治理中治理體系和治理能力的發展過程。