交通重點工程征地拆遷資金投入控制分析

吳 勇

（崇左市公路管理處， 廣西 崇左 532200）

0 引言

當前社會經濟快速發展對交通運輸需求迫切，二級公路、一級公路、高速公路、高速鐵路等交通重點工程項目因此開工建設不斷增多，涉及越來越多的土地被征用、房屋被拆遷。征地拆遷作為交通重點工程建設的一個重要環節，工作涉及面廣、政策性強、時間跨度大，其投資控制在當前交通重點工程建設中的地位越來越重要。本文對交通重點工程征地拆遷資金投入存在的問題進行分析，提出相應的控制措施。

1 交通重點工程征地拆遷資金投入存在的問題

1.1 勘測設計深度不足

我國交通重點工程項目對地方社會經濟發展的促進作用巨大，很多項目在獲得上級立項批準后，地方政府就啟動征地拆遷工作，力爭早開工、早建設、早通車。這使得勘測設計單位在初步設計階段為了滿足建設單位的時間要求，在時間緊、任務重的情況下壓縮了正常的現場勘測設計周期，有的設計單位為了減少開支，人力物力投入不足，開展勘測設計工作不夠詳細，走訪調查不夠具體深入，導致前期設計出來的征地拆遷紅線圖和后期設計出來的施工用地圖不相符，設計圖紙上的內容與實際差異較大。

1.1.1 設計地類與實際不相符。如，設計圖紙是草地、水面，而實際上是林地或者農田；設計圖紙上是養殖場、耕地，而實際上是房屋或者其他建筑物。

1.1.2 設計調研不深入。設計上注重工程技術標準和建安費控制，雖然避開了一些主要村莊，但對一些市場價值較高征拆難度大的地塊、建筑缺乏深入的了解和評估，對一些原有道口改線也缺乏合理設計或未設計。

1.1.3 設計上多征漏征情況不同程度出現。如，設計圖紙的土地面積比實際征收土地面積小，設計圖紙采取投影垂直面積，而有些地塊是長斜坡，長斜坡的面積比投影面積大；拆遷數量實際比設計數量多[1]。而多征后補償款難以退回，造成了征地拆遷資金的浪費，漏征后補征，又新增加補償資金和工作經費投入。

1.1.4 實際開展征地拆遷時的補償標準高于勘測設計時的補償標準。項目從立項、設計到進入征地拆遷階段，往往需要一到兩年甚至數年時間。近幾年，為保護失地農民的利益，國家的土地政策有較大的調整，補償標準提高，征地拆遷概算編制依據的政策和標準與實際執行時的政策和標準有較大的出入。以上幾點情形的出現，將引發大量設計變更，返工補強，造成大量的資金浪費，導致成倍增加征地拆遷資金投入。

1.2 部分群眾期望獲取高額經濟利益

征地拆遷補償費用是國家對于征地拆遷群眾的一種經濟補償，但是很多群眾把征地拆遷費用當作是發家致富的 給予，想要更多的從中獲取所需要經濟利益[2]。

1.2.1 帶征帶拆量大，群眾要求多。帶征是指因項目建設引起征地紅線以外剩余少量難以耕作的土地，包括死角地、邊角和夾心地等。帶拆是指對于拆遷紅線范圍以外因居住環境受到嚴重破壞而拆遷的房屋[3]。如，群眾要求紅線外所屬地塊的三分之一一起征收，紅線外所屬水池的二分之一一起征收，紅線外所屬房屋的五分之四一起拆遷，否則不同意征地或拆遷。帶征帶拆一般發生在道路交通這樣的線性工程當中，群眾要求強烈。由于工程征地拆遷一般按規劃紅線進行了報批，是紅線外未經報批，缺乏補償依據，如何確實補償價格，在實際操作中難以把握。

1.2.2 “釘子戶”要價高。如，農村私人建房的成本不同，外觀相同的兩棟房子卻很有可能因為用料、裝修的不同而差距很大，個別戶主期望值過高，不接受補償標準和評估值，遲遲不肯搬遷，甚至通過上訪、阻工的形式要求高價拆遷，一旦他們逼迫政府作出讓步，征地拆遷資金將翻倍支出。

1.2.3 出現搶建、搶種、搶栽情況。勘測設計階段對征地拆遷戶帶來了很大的觸動，部分群眾突擊搶建、搶種、搶栽的情況時有發生，直接導致開展征地拆遷實施階段核查出的經濟作物、建筑物遠大于初設拆遷量，加大了征地拆遷實施的難度，也導致青苗補償和拆遷費超出概算。

1.3 地方政府補償標準缺乏詳細

地方政府制訂的征地拆遷補償標準文件還不夠詳細，在實際工作中仍對一些特有的地上附著物、專用構造物未明確標準，必須委托評估機構評估及談判的方式解決，如中高檔裝修物、珍貴植物、珍稀動物、廠礦設備等。特別是一些已經停產廢棄多年的廠房或者資源枯竭的礦廠，所有權人趁機想方設法以過高的拆遷補償款來彌補之前的經營虧損。評估機構、項目業主、地方政府與所有權人對評估值難以達成一致意見，反復談判后最終將通過高價款補償或設計變更方式解決，這就使得征地拆遷資金支出大大超過概算。

1.4 “三電遷改”補償款過高

電力、通信、廣電等“三電”桿線所屬產權單位多是壟斷部門，比較強勢，為了追求利益，多以安全、施工措施復雜為理由，將遷改方案擴大化，增加很多不必要的設備，或者采用一些高規格的材料，從而編制出較高的桿線遷改預算，導致遷改資金投入超概算。

2 交通重點工程征地拆遷資金投入的控制措施

2.1 提高勘測設計的質量，增強概算編制的準確性。勘測設計單位的設計工作質量直接影響征地拆遷資金投入和工作進度，進而影響整個項目施工建設的進展。項目業主要通過招投標程序選用優質的勘測設計單位，在合同條款中明確要求勘測設計單位加強現場詳細勘測程度，加強設計深度，克服存在的征地拆遷數量不準、錯漏項多、設計與實際實施差異大、避免帶征帶拆量大等問題，增強項目設計的預見性，全面提高勘測設計的質量。同時，項目業主要在合同條款中明確獎罰措施，加強對勘測設計單位的履約檢查考核，結合征地拆遷設計變更工作實際情況進行獎優罰劣。勘測設計單位應提升履約工作水平，堅持節約集約利用土地原則，加強與各部門進行有效的溝通協調，加強設計組織管理工作，優化設計路徑,提高設計數據的準確性，增強設計效果，為地方征地拆遷部門提供準確的征地拆遷紅線圖和施工用地圖，確保前后兩圖紙一致性，科學合理節省投資。征地拆遷概算編制要緊密結合當地政府的政策和補償標準，要有預見性，盡可能避免因國家政策有較大調整時帶來的概算調整報批問題，避免政策性超概算。

2.2 充分發揮地方政府征地拆遷主體作用，多舉措開展征地拆遷溝通協調。地方政府是交通重點工程項目建設征地拆遷工作的實施主體，項目業主要積極與地方政府對接協商，施工單位也要積極與沿線縣、鄉鎮政府和村委保持良好的溝通，充分發揮他們在組織實施、溝通協調等方面工作優勢。在征地拆遷資金方面，可以協商簽訂費用包干使用的合同或協議，既可以較好控制征地拆遷過程概算, 也可以調動地方政府的積極性，進一步提高工程投資效益和資金使用效率。

2.2.1 充分考慮征地拆遷范圍。在解決帶征帶拆量大問題上，需要勘測設計單位提高現場測量準確度，優化工程線型設計，盡最大的可能不占用或少占用那些關系農民生產資料的耕地，減少帶征帶拆情況。實際不可避免的，除依靠征地拆遷人員盡力做通群眾思想工作，獲取支持外，可以按噪聲和振動等環保要求、安全距離要求等規定，將紅線外多余部分納入征地拆遷范圍，并編入概算中。如，根據《鐵路安全管理條例》設立的鐵路線路安全保護區范圍，高速鐵路項目概算一般將鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋梁外側起向外的城市市區10 米內距離、城市郊區居民居住區12 米內距離、村鎮居民居住區15 米內距離、其他地區20 米內距離的房屋都納入拆遷范圍。

2.2.2 加強宣傳力度。項目業主、地方政府要通過報紙、電視、網絡、短信平臺，或張貼公告、上門宣讀公告等方式宣傳項目建設的意義和征地拆遷政策。征地拆遷工作人員要提升綜合素質，樹立“依法合規、和諧征地拆遷”的理念[4]，責任分工明確，以良好的溝通能力深入村屯不厭其煩地花費時間、精力宣傳征地拆遷政策，合理滿足村民的征地拆遷要求，協調解決征地拆遷矛盾糾紛；要嚴格執行征地拆遷政策和補償標準規定，嚴格履行征地拆遷程序，及時協調兌付到位補償款項，確保征地拆遷工作“公開、公平、公正”。也可組織施工單位與鄉鎮、村委、村民群眾共同開展一些文體活動，也可采取參與新農村建設、資助貧困小學、做好過村路段和原有線路運輸維護、及時辦理臨時用地手續、及時支付取土場和棄土場相關費用等方式，幫助解決沿線百姓生產生活中的實際困難，改善施工單位與當地村民群眾的關系，爭取他們的理解支持，化解征地拆遷矛盾，避免“釘子戶”。對少數漫天要價、拒絕搬遷，嚴重影響工程建設的 “釘子戶”，在層層做了動員工作無效的情況下要依法實施強拆，確保順利推進征地拆遷工作和減少征地拆遷資金投入。

2.2.3 防止搶建、搶種、搶栽情況發生。勘測設計單位和基層干部應從征地拆遷工作大局出發嚴格做好工程設計保密工作。同時，在確定工程路線后，項目業主應加強與地方政府指揮部、征地拆遷機構溝通協調，暫停沿線相關用地或經營權審批，或及時按程序發布征地公告，禁止沿線亂種亂建，必須時采取地面拍照、無人機航拍的方式對沿線所有建筑物、種植物、廠礦企業進行航拍留底，為開展補償談判提供證據材料。

2.3 細化地方政府的征地拆遷補償標準，提高評估工作的真實、準確度。

2.3.1 科學細致制定征地拆遷補償標準。地方政府制訂的征地拆遷補償標準文件是征地拆遷的重要依據，政府應結合國家補償政策規定和要求，組織自然資源、規劃、交通、水利、林業、住建、安監、審計等部門業務水平高政策吃得透的人員商討制定征地拆遷補償標準，補償標準既要符合政策法規，也要綜合考慮群眾的利益，盡可能的做到科學、具體、細致、可操作性強，做到項目業主投資控制和群眾利益相統一。

2.3.2 加強評估和拆遷談判工作。需要委托評估機構開展征地拆遷評估工作的，要聘請公信力高、專業能力強的評估機構，并加強對他們評估工作的監督，確保拆遷物按照“真實性、準確性、完整性”的要求開展評估工作，得出科學合理的評估值。依據評估值，組織項目業主、征地拆遷機構與所有權人共同對評估值商議，最后協商價作為補償金額，符合雙方的利益。對于一些已經沒有相關許可證照、停產廢棄多年的廠房或者資源枯竭的礦廠，評估工作更要嚴格依據“客觀存在、真實發生、政策依據準確、市場估價合理”的原則完成，在此基礎上與所有權人坦誠、公開的談判。若已綜合考慮所有權人利益的情況下仍談判不下，就應加大執法力度，不斷給所有權人施加壓力，必要時按程序依法開展強拆，避免既加大了征地拆遷資金投入，又影響了項目建設進度。

2.4 加強與“三電遷改”產權單位的對接協調。電力、通信、廣電等“三電”桿線涉及供電局、電力公司、電信、移動、聯通、廣播電視、部隊等多家產權單位，項目業主要派出主要領導帶隊的工作組主動與涉及的這些產權單位對接協調遷改事宜，從提高政治站位的角度解釋項目建設的重要意義，努力爭取他們的工作支持。為使遷改方案、費用合理化，在實際對接協調遷改工作中，項目業主必須做好充足的談判準備，而且是持久戰的準備，通過聘請技術專家參與談判，不能達成一致意見時就需要搬出公路、鐵路相關規范來限制對方，如，在一些鐵路建設項目中的超高壓線路遷改范圍比較廣，供電部門會要求走電纜，這時就需要通過分析電纜方案的代價有多大，如果大到無法接受，就必須堅持鐵路該段不能走電纜，與其自己陷入資金困境，不如讓他克服困難另想辦法。談判中要注重運用人多的“眾志成城法”、唱“白臉黑臉法”、攻克核心人物的“攻擊要塞法”、材料先留一手的“適時反擊法”等方法達到降低費用目的，而且簽訂的遷改合同盡量做到是一次性包干合同，最好是簽成補償性質的協議或者勞務協議，以防審計定性為分包。

2.5 委托第三方全程征地拆遷資金投入審計。為對撥付給地方政府的征地拆遷資金進行管理和監督，有效控制交通重點工程征地拆遷資金投入，項目業主還可以委托第三方審計單位全程跟蹤征地拆遷資金管理使用情況，既保證了建設方利益，控制了各方風險，又保證了工作量的準確，有效控制征地拆遷概算。

3 結語

征地拆遷工作涉及面廣、政策性強、牽扯人多、社會敏感度和關注度高，如何從“節約征拆”的角度做好此項工作，不僅關系到沿線周邊群眾的生產生活及社會和諧穩定，還影響到交通重點工程項目的工程造價和順利推進。項目業主應高度重視，要有不怕艱困，忍辱負重的精神，深入其中, 加強協調對接，切實做好征地拆遷過程中資金的把控和運用，組織人員定期分析征地拆遷成本可能會超概算的原因，并研究采取應對措施，做到降低征地拆遷資金投入，我們既要確保老百姓合法權益不受損失, 更不能浪費國家每一分錢，當好交通重點工程建設的先行官，為交通大建設做出應有的貢獻。