中小河流河長制的實踐探索

張蓓蓓，劉嘉勇

（池州學院后勤與基建管理處，安徽池州 247000）

目前，國內正掀起河流生態治理的熱潮，各種新工藝、新材料不斷得到應用，并取得較大成績。但是，河流在管理方面仍未徹底打破傳統管理方式的桎梏，在宏觀方面，沒有系統管理平臺，沒有對應的管理規范和標準，管理方各自為政，沒有成系統的管理體系；在微觀方面，管理方式過于呆板、落后，與社會經濟發展脫節；在長效方面，無長期計劃，沒有注明河流階段治理時間節點；在監督方面，無監管考核體系，沒有明確的處罰措施，違法成本低，且容易造成“扯皮”現象。隨著各方的介入、溝通、達成共識，國內在河流管理方式上也進行一定嘗試和創新，“河長制”就是在此背景下應運而生[1-3]。

1 傳統河道管理模式存在的問題

當前，我國在河流生態治理存在體制不完善、不健全的問題，特別是在河流管理體制方面，幾乎都是依照政府行政管理的“條塊管理化”模式進行。所謂的“條”，即指黨政系統的不同級別層次，是按職能縱向劃分的管理部門；所謂的“塊”，即指橫向的、同一級別不同職能的行政部門。在一個級別的行政系統內部，一般設一個正職和多個副職，各個副職之間不得相互干涉政務、發出指令，只能負責各自分管的子系統。在實際的行政過程中，往往出現橫向壓倒縱向情況，“條條”屈服于“塊塊”。現行的河流管理體制存在的種種弊端，致使河流生態治理過程中容易產生河流管理主體區域之間、部門之間的職責不明等問題，這也是一直以來河流生態治理效果不佳的癥結所在[4]。現行河流管理體制具體存在以下問題：

（1）區域分割式管理。我國相關法律明確規定水資源和水環境管理模式，其中《水法》規定我國水資源實行河流流域與政府行政區域相結合的管理體制，而《水污染防治法》則規定水環境質量由水域所在的縣級以上的地方政府負責。但是，在實際的河流管理過程中，很少采取河流流域管理與行政區域管理相結合的方式，基本上是以行政區域的管理為主。眾所周知，河流的跨行政區域性是河流的最大特性，也是客觀存在的事實，一條河流橫跨幾個縣（區），甚至跨幾個省市都是常見的。現行的屬地管理模式使得河流管理陷入區域分割的窘境，不同行政區域的地方政府之間信息閉塞、各自為政，在水資源的開發利用和水環境保護方面難以達成一致意見，且地方政府為了自身利益最大化，缺乏對本地河流污染的有效控制，往往出現河流上游的污染由下游來買單的現象，在河流生態治理過程中走形式、搭便車，造成河流生態環境不斷退化。

（2）職能部門分割式管理。就行政區域內部而言，對河流實行部門分類式的管理。根據《水污染防治法》之規定，水域的直接管理部門是環保和水利兩個部門，兩個部門各司其職，環保部門主要負責河流污染的防治，水利部門則主要負責河流水資源的管理，除了環保部門和水利部門以外，還有國土、農業、工業、海洋漁業等部門共同承擔河流管理工作。部門不同，行使的職能也不同，各個部門之間各自為政，缺乏必要的溝通交流與協作，在河流管理過程中，往往出現“有利必爭，無利推諉”的現象。

（3）職責混亂式管理。不同的職能部門共同管理同一條河流，根據各自的職能劃分，分別承擔不同的河流管理任務。但是，河流管理過程中，涉及的具體任務卻很劃清職責范圍，往往存在職責交叉現象，由此造成河流管理的職責混亂問題，甚至形成“管水量的不管排水、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的奇怪現象。當河流出現污染、水質出現問題時，環保部門負責污染的防治，這個沒有任何疑問。但是，罪責起來就比較麻煩，到底是地表水被污染還是地下水被污染，地表水的管理部門是水利部，地下水的管理部門是國土資源部，由于水固有的流動、滲透性，地表水和地下水無法嚴格界定，這就造成職責界限模糊的尷尬局面。

2 河長制的提出及成效

2007年，太湖藍藻泛濫造成城市供水危機，引起極大的恐慌，江蘇省無錫市政府為了能在極短時間內解決藍藻大爆發問題，緩解供水危機，首次提出一種新的河流治理模式——河長制。“河長制”從根本上打破傳統河流管理的“條塊”化管理模式，其最大的特色之處在于：為每條河流配備一名河長，河長由無錫市主要黨政負責人擔任，直接負責河流的系統管理工作。“河長制”一經推出，在極短的時間內各涉水部門上下聯動、協作，取得顯著成效，大大改善太湖水質，緩解供水危機。鑒于在太湖水質治理過程中的成功經驗，“河長制”逐漸從無錫市向全國各地推廣[5]。

所謂“河長制”，其實是從河流管理督辦制和問責制衍生出的一種河流水污染防治制度，以持續改善河流水質和水環境，保障和促進區域經濟社會發展為目標，由轄區黨政主要負責人擔任河流河長，具體負責該河流治理和后期管理。該項制度的核心機制是目標責任制，其基本思路為“由各級黨政主要負責人分級擔任各自轄區內河流的河長，在水污染防治規劃指導下通過目標分解、分級傳遞進行水環境治理，并通過嚴格的評價考核機制予以獎懲”。

近年來，隨著水利部相繼出臺了《關于加強河湖管理工作的指導意見》（水建管〔2017〕76號）、《水利部關于開展河湖管護體制機制創新試點工作的通知》（水建管〔2014〕303號）等文件，“河長制”在全國范圍內得到大力推廣及應用。由于“河長制”具有責任明確、目標具體、考核剛性等特性，因此該制度一經推出，就優勢明顯，不僅能夠優化資源配置、提高河流治理效率，還較好地解決了以往河流管理過程中的“各自為政、不相為謀”“九龍治水、群龍無首”癥結[6-7]。

當然，一種新的制度，在實踐過程中難免會出現這樣或那樣的問題，筆者擬結合此次QP河下游河道生態治理工程實踐，對將“河長制”融入河道生態治理體系進行深入分析，提出相應的措施，旨在為完善我國“河長制”理論體系、積極推進“河長制”的應用和發展提供理論支撐和實踐經驗。

3 QP河下游河道河長制的實踐

3.1 實際開展情況

QP河下游河道貫穿整個城區，在QP河下游河道推行“河長制”，其實是推行“河段長制”，層層落實河道管護主體、責任和經費的要求，其具體做法如下：

（1）建立以區政府為主導的河流管理機構

QP河下游主要位于城區內，建立了區長為組長的“河段長制”領導小組，全面負責區域內QP河下游河道治理工作，下設辦公室，主要負責“河段長制”日常各項工作的組織和推進，如轄區河段管理的規章制度和考核辦法的制定、各項考核工作的組織實施及考核結果的公布等，辦公室設在區水務局。“河段長制”領導小組的成員單位有區財政局、區環保局、區國土資源局、區交通局、區林業局等。

（2）部門職責明確、措施有效

區政府是河流管理的主體，實行屬地行政首長負責制定下的“河段長制”，區長全面負責QP河下游治理工作；依據QP河下游的地緣特性，區政府相關負責人分別擔任河段長，全面負責掛牌河段的治理工作。明確了涉水各部門的工作職責，依據“一河一策，一段一策”的指導思想，采取一系列有效措施來減少QP河下游污染物排放；加強河流水環境的保護和修復，特別是為了確保QP河下游水質，首次嘗試實施“上下游生態補償機制”，杜絕了以往河流上游排污，下游買單的尷尬局面。

（3）河段長的設置與職責

依據屬地首長負責制，結合QP河下游河道地緣特性，河段長分兩類情況，一類是以河流歸屬鎮、街道政府主要負責人為河段長；另一類是針對跨鎮或街道的QP河下游河段，則由區一級領導來擔任河段長，跨鎮或街道政府為責任主體。在必要時，可以設置二級河段長，由村級主要負責人擔任。河段長的主要工作職責如下：

①全面負責管轄河道的水生態環境的保護和修復；

②負責管轄河道的防汛工作；

③負責配備管轄河道管護保潔隊伍，制定和落實相關管護制度；

④協調落實管轄河道日常養護及維修經費；

⑤負責管轄河道水域岸線資源的管理；

⑥負責河道內的各項違法行為的檢查及處置。

嘗試推行“河段長制”，建立一系列的規章制度和目標考核辦法，通過建立區—鎮（街道）—村各級“河段長”，明確了“河段長”在工程施工監督、工程驗收、治理后管護等過程中的責任，確實做到責任到人、經費有保障、措施有效，使得此次治理取得較為顯著的成果。

3.2 QP河下游河道河長制面臨的新問題

（1）政策法律體系有待進一步完善

QP河下游河道實行的“河段長制”仍屬于“人治”而非“法制”范疇——由區、鎮（街道）政府主要負責人任各級“河段長”，全面負責各河段的治理工作，其個人意志和個人威信將直接影響河道治理全過程。雖然在此次實施“河段長制”之初，為了彰顯治理過程中的組織效用，專門設置“河段長制”工作領導小組，下設“河段長制”辦公室，但是這種臨時設置的組織機構，恰恰暴露了區政府及各涉水職能部門的“運動戰”“應付戰”的心理，給制度施行的長期效應帶來隱患。因此，應該結合“河段長制”的實施，逐步完善其政策法律體系，降低各級“河段長”個人重視程度、掌握的行政資源大小、監督問責力度等對河流水環境治理成效的影響，消除河道治理過程中的決策隨意性和后果不確定性。

（2）行政管理體系有待進一步加強

QP河下游河段的“河段長制”是在2016年該市全面施行“河長制”的大背景下施行的，也是區政府為了應對QP河水安全、水污染等問題采取的應急措施，也可以說是一種臨時措施。“河段長制”除了設置區一級的“河段長制”辦公室外，還要求在各鎮（街道）建立相應的工作協調機制，全面負責轄區內“河段長制”的實施工作。毫無疑問，這種臨時建立的協調機制具有明顯的優缺點，優點是機動靈活，不需要額外增加工作人員的編制，且短時間內整合資源，各部門之間協調溝通方便，決策果斷且得以迅速實施；缺點是這種機構編制和人員變動頻繁，機構存續時間難以固定，導致工作人員對機構組織缺乏認同感、道德感和責任感。而中小河流治理工作是一項長期、系統性工作，如果缺乏長效機制，在“運動式”治理結束后，難以保證這些臨時機構不松懈，河流治理成果的持續性堪憂。

（3）管理模式待進一步理順

QP河實行的“河段長制”從實質上看，是一種“壓力型”制度，依照區—鎮—街道，自上而下，層層推進，條條落實，責任到人，目標考核。這種制度突出自上而下的壓力，但是很大程度上抑制了下級政府在河流治理過程中的主觀能動性，長此以往，容易形成千篇一律甚至死水一潭的被動工作局面。簡言之，在“河段長制”嚴格的目標考核體系及上級領導壓力下，下級只會中規中矩、亦步亦趨地完成規定動作，幾乎不會主動發力，自創新招。而實際情況是，下級政府對區域內的河流信息更加詳細、清楚，在河流治理過程中更加容易因地制宜做出科學決策。為此，目前QP河施行的“河段長制”有助于區政府念好“緊箍咒”，但同時也大大挫傷了沿河各鎮、街道政府治河主動性，致使治理效果大打折扣。

4 結束語

綜上所述，QP河實行的“河段長制”具有任務具體化、責任明確化和考核剛性化等特點，是破解QP河水資源治理困局的一種制度創新。但是，作為一種制度的創新，目前QP河下游河道“河段長”制度仍然存在一些問題和不足，相關問題仍需進一步深究。