重大公共衛(wèi)生事件下公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的法律應(yīng)對(duì)*

談在祥 楊海濤 孫 煦

2020年初，一場(chǎng)突如其來的新冠肺炎在全球范圍內(nèi)蔓延，新型病毒傳染性之強(qiáng)、傳播速度之快始料未及。我國(guó)大型公立醫(yī)院在應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)中一如既往、義不容辭地承擔(dān)了主要的救治任務(wù)。然而，應(yīng)急救護(hù)物資成了制約醫(yī)療救助的瓶頸。眾所周知，疫情開始時(shí)市場(chǎng)上現(xiàn)存的醫(yī)用防護(hù)物資很快被搶購一空，公開渠道很難在短時(shí)間采購到醫(yī)院所急需的應(yīng)急物資。形勢(shì)所逼，國(guó)內(nèi)老牌公立醫(yī)院，如北京協(xié)和醫(yī)院、四川大學(xué)華西醫(yī)院、山東大學(xué)齊魯醫(yī)院、中南大學(xué)湘雅醫(yī)院等多所醫(yī)院率先在國(guó)內(nèi)外發(fā)布公開接受社會(huì)捐贈(zèng)公告，獲得了社會(huì)各方力量的廣泛支持，及時(shí)有效緩解了醫(yī)院應(yīng)急物資短缺狀況。同時(shí)，醫(yī)院公開募捐的行為也引發(fā)了諸多適法性爭(zhēng)議。本文擬在現(xiàn)有法律法規(guī)及政策框架內(nèi)探討公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的法律應(yīng)對(duì)，構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件等應(yīng)急狀態(tài)下公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的法治化路徑。

1 重大公共衛(wèi)生事件下公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)必要性與法律基礎(chǔ)

1.1 公立醫(yī)院是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)的主體

我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系中，公立醫(yī)院居于主體地位，也發(fā)揮著主要作用。我國(guó)歷次醫(yī)療衛(wèi)生體制改革都鼓勵(lì)支持社會(huì)資本辦醫(yī)，但逐利是資本的天性，以營(yíng)利為目的的部分民營(yíng)醫(yī)院罔顧醫(yī)療的公益性，損害了民營(yíng)醫(yī)院系統(tǒng)的公信度，加之醫(yī)療行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)人才、學(xué)科依賴性大，導(dǎo)致民營(yíng)醫(yī)院發(fā)展緩慢，民眾對(duì)公立醫(yī)院的信賴程度普遍較高。國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)的三級(jí)醫(yī)院都是公立醫(yī)院，醫(yī)療技術(shù)水平、醫(yī)療服務(wù)能力等方面都明顯優(yōu)于民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，盡管民營(yíng)醫(yī)院的數(shù)量在不斷增加，截至2019年9月底，我國(guó)擁有民營(yíng)醫(yī)院21 671個(gè)，占比64.5%，公立醫(yī)院11 918個(gè)，占比35.5%，但公立醫(yī)院的診療人次達(dá)到23.6億，民營(yíng)醫(yī)院只有4.2億人次，公立醫(yī)院的醫(yī)療貢獻(xiàn)度達(dá)到85%[1]，公立醫(yī)院在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系中的主體地位難以撼動(dòng)，是決勝“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的主要力量。

公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中責(zé)無旁貸，成為應(yīng)急醫(yī)療救助的主力軍。新冠肺炎疫情發(fā)生后，按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，軍隊(duì)和各地公立醫(yī)院緊急馳援武漢，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)結(jié)合疫情現(xiàn)狀、人力資源儲(chǔ)備及受援地市醫(yī)療資源缺口等情況，統(tǒng)籌安排19個(gè)省份對(duì)口支援湖北省除武漢市外的16個(gè)市(州)及縣級(jí)市，采取“省包市、市包縣、院包科”的措施，迅速推進(jìn)疫情防治。截至2020年2月29日，全國(guó)支援湖北省抗擊疫情的醫(yī)務(wù)人員達(dá)到42 000人，且多支救援醫(yī)療隊(duì)自備“干糧”，目前已較好地控制了湖北的疫情[2]。

1.2 公立醫(yī)院應(yīng)急救護(hù)物資的供給缺乏系統(tǒng)性保障

新冠肺炎疫情發(fā)生后不到一周，舉國(guó)出現(xiàn)口罩、防護(hù)服等應(yīng)急救護(hù)物資的嚴(yán)重短缺，暴露出我國(guó)應(yīng)急救護(hù)物資儲(chǔ)備系統(tǒng)的漏洞，平戰(zhàn)結(jié)合的體制機(jī)制尚未形成。盡管國(guó)內(nèi)早在1997年就開始建立中央和地方兩級(jí)醫(yī)藥儲(chǔ)備制度，2019年底頒布的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第六十三條也明確規(guī)定“國(guó)家建立中央與地方兩級(jí)醫(yī)藥儲(chǔ)備，用于保障重大災(zāi)情、疫情等其他突發(fā)事件的應(yīng)急需要”，但這一系統(tǒng)沒有在此次疫情防治中經(jīng)受住考驗(yàn)。當(dāng)然，醫(yī)用應(yīng)急物資儲(chǔ)備客觀上也有其現(xiàn)實(shí)的困境：一方面，占用較大的資金，人力物力的支出較大；另一方面，醫(yī)用物資存在保質(zhì)期短、需要及時(shí)更換，且很少發(fā)揮作用等問題[3]。

我國(guó)公立醫(yī)院自身醫(yī)用物資使用量大、覆蓋面廣，品種規(guī)格多、對(duì)資金需求量大，庫存量有限。因此，公立醫(yī)院在遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，應(yīng)急醫(yī)用物資會(huì)很快消耗殆盡，正常的供應(yīng)系統(tǒng)一旦無法提供物資保障，公立醫(yī)院應(yīng)急救護(hù)將難以運(yùn)轉(zhuǎn)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過接受社會(huì)捐贈(zèng)，為醫(yī)院發(fā)展提供支持是常態(tài)。以美國(guó)為例，社會(huì)捐贈(zèng)是醫(yī)院發(fā)展資金的重要來源，其主要途徑包括個(gè)人、企業(yè)和基金會(huì)[4]。新冠疫情發(fā)生后，很快發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的捐贈(zèng)系統(tǒng)，如紅十字會(huì)等法定機(jī)構(gòu)存在效率低、手續(xù)繁雜、分配不公等諸多問題，加之此前查處的紅十字會(huì)在管理上存在的諸多問題，導(dǎo)致社會(huì)信任度不斷降低，陷入了“塔西佗”效應(yīng)。社會(huì)力量對(duì)紅十字會(huì)等法定公募機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)意愿不高，且由于公立醫(yī)院的隸屬關(guān)系等問題，捐贈(zèng)物資也很難高效配置到最需要的公立醫(yī)院。新冠肺炎疫情發(fā)生后，復(fù)星醫(yī)藥等企業(yè)和個(gè)人紛紛繞過紅十字會(huì)直接捐贈(zèng)應(yīng)急醫(yī)用物資給武漢協(xié)和醫(yī)院等承擔(dān)一線醫(yī)療救助任務(wù)的公立醫(yī)院。

1.3 社會(huì)捐贈(zèng)可實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院對(duì)應(yīng)急物資高效配置

公立醫(yī)院在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件背景下，必須通過多渠道籌集應(yīng)急醫(yī)用物資，才能滿足需要。長(zhǎng)期以來，我國(guó)大型公立醫(yī)院在服務(wù)健康中國(guó)戰(zhàn)略中積累了較好的品牌效應(yīng)和社會(huì)認(rèn)可度。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，公立醫(yī)院作為應(yīng)急救治的主力，奮戰(zhàn)在疫情一線，一旦發(fā)起公開募捐，能夠快速贏得人民群眾的廣泛支持。此次疫情發(fā)生后，從國(guó)內(nèi)多所大型公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的實(shí)踐表明，普通民眾、海內(nèi)外華人會(huì)以最大的熱忱積極響應(yīng)、千方百計(jì)把最需要的緊缺物資送到醫(yī)院，解決醫(yī)院的燃眉之急。

此外，醫(yī)藥不分家，公立醫(yī)院和醫(yī)藥企業(yè)具有良好的合作關(guān)系，醫(yī)藥企業(yè)也具有較強(qiáng)的醫(yī)用應(yīng)急物資籌措能力，綜合多方因素，企業(yè)愿意在特殊時(shí)期履行應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，他們能夠通過多渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)公立醫(yī)院應(yīng)急醫(yī)用物資的援助，且提供物資的品規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量和數(shù)量都相對(duì)精準(zhǔn)，符合醫(yī)院的要求，但醫(yī)藥企業(yè)在捐贈(zèng)的過程中，因可能存在利益關(guān)聯(lián)而易被詬病。

1.4 我國(guó)公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的法律基礎(chǔ)

我國(guó)對(duì)公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的法律法規(guī)的淵源主要見于：《基本醫(yī)療與健康促進(jìn)法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《慈善法》《慈善組織公開募捐管理辦法》《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》等法律法規(guī)。上述法律法規(guī)是公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的主要法律依據(jù)，也是公立醫(yī)院規(guī)范行為、回避法律責(zé)任的定海神針。

公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。2019年底，我國(guó)頒布的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域“憲法性”法律《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第十二條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織通過依法舉辦機(jī)構(gòu)和捐贈(zèng)、資助等方式，參與醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)。”該條款明確公民、法人和其他組織等社會(huì)力量可以對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生健康事業(yè)進(jìn)行“捐贈(zèng)”。換言之，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)符合直接或間接接受社會(huì)捐贈(zèng)的主體資格。

2016年頒布的《慈善法》第八條規(guī)定我國(guó)慈善組織的形式包括“基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。該法第三條第三款、第四款規(guī)定了慈善組織開展公益性“慈善活動(dòng)”的內(nèi)容包括“救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展等”。公立醫(yī)院系國(guó)有公益性非營(yíng)利性事業(yè)單位。我國(guó)慈善組織根據(jù)其不同組織方式，可以分為：(1)公益性非營(yíng)利性事業(yè)單位；(2)基金會(huì)；(3)慈善信托；(4)民辦非企業(yè)單位。因此，從《慈善法》角度解讀，公立醫(yī)院本身即屬于慈善組織。此外，近年來我國(guó)不少大型公立醫(yī)院根據(jù)《慈善法》和《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》，為了更加方便接受社會(huì)捐贈(zèng)，相繼成立了醫(yī)院基金會(huì)，其性質(zhì)屬于非公募基金。非公募基金與公募基金最大的區(qū)別在于：前者以“捐助”基金為前提，后者以“勸捐”為主要手段并可以通過廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多渠道向社會(huì)發(fā)布公告信息，接受公開募捐[4]。顯然，公立醫(yī)院成立的非公募基金會(huì)也屬于慈善組織，受《慈善法》調(diào)整。同時(shí)，《慈善法》第二十二條規(guī)定：“慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格”。《慈善組織公開募捐管理辦法》第三條規(guī)定：“依法取得公開募捐資格的慈善組織可以面向公眾開展募捐，不具有公開募捐資格的組織和個(gè)人不得公開募捐。”公立醫(yī)院或其所屬基金會(huì)必須取得公開募捐資格才可以進(jìn)行公開捐贈(zèng)，公募資格的取得需要有嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行申請(qǐng)登記制度。

此外，2015年為落實(shí)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“衛(wèi)計(jì)委”)與中醫(yī)藥管理局發(fā)布并實(shí)施了新的《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》，作為一部專門的部門規(guī)章，對(duì)衛(wèi)生計(jì)生單位接受社會(huì)捐贈(zèng)進(jìn)行了規(guī)范。該管理辦法從總則、捐贈(zèng)預(yù)評(píng)估、捐贈(zèng)協(xié)議、財(cái)務(wù)管理、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用、信息公開與監(jiān)督等8個(gè)方面，對(duì)衛(wèi)生計(jì)生單位接受社會(huì)捐贈(zèng)管理做出了制度性安排。隨著我國(guó)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化、新的上位法律法規(guī)的不斷出臺(tái)，該辦法表現(xiàn)出一定的滯后性，難以滿足醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的迫切需要。

2 重大公共衛(wèi)生事件下公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)存在的主要問題

2.1 法治意識(shí)相對(duì)薄弱，越權(quán)開展公開募捐

2015年衛(wèi)計(jì)委下發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)衛(wèi)生計(jì)生法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》等文件，明確提出了公立醫(yī)院法治化建設(shè)的要求。公立醫(yī)院的法治化需要通過醫(yī)院管理事務(wù)制度化、法律化、規(guī)范化實(shí)現(xiàn)，各項(xiàng)工作都要做到有法可依、有章可循、運(yùn)作有序，堅(jiān)持依法辦事、依法管理，形成良好的法治環(huán)境。然而，大部分公立醫(yī)院作為差額補(bǔ)貼的公益性事業(yè)單位，面臨著激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、人才、經(jīng)費(fèi)等制約可持續(xù)發(fā)展的諸多瓶頸，加之既往醫(yī)療系統(tǒng)功利主義盛行，法治觀念和意識(shí)淡薄，重大決策的合法性審查制度缺失，決策失范時(shí)有發(fā)生。

前文已述，根據(jù)《慈善法》和《慈善組織公開募捐管理辦法》，公立醫(yī)院一般不具備公開募捐的主體資格，即便取得公開募捐資格，也需要在募捐方案報(bào)送登記的民政部門備案后，方可進(jìn)行公開募捐。《慈善法》第一百零一條第一款規(guī)定了違規(guī)公開募捐的法律責(zé)任：“由民政部門予以警告、責(zé)令停止募捐活動(dòng)；對(duì)違法募集的財(cái)產(chǎn)，責(zé)令退還捐贈(zèng)人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給其他慈善組織用于慈善目的；對(duì)有關(guān)組織或者個(gè)人處二萬元以上二十萬元以下罰款。”

2020年1月26日，新冠肺炎疫情發(fā)生后，民政部及時(shí)下發(fā)了《關(guān)于動(dòng)員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，公告明確了湖北及武漢地區(qū)具備公開募捐資格的慈善組織，并未作出公立醫(yī)院可以公開募捐的例外性規(guī)定，提出“不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人，可以依法與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐活動(dòng)”。據(jù)此，公立醫(yī)院獨(dú)立發(fā)布公開募捐公告、實(shí)施公開募捐行為不符合現(xiàn)行法律規(guī)定。值得注意的是，2月6日財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持新冠肺炎疫情防控有關(guān)個(gè)人所得稅政策的公告》，財(cái)政部發(fā)言人在解讀時(shí)指出：鼓勵(lì)社會(huì)各界踴躍捐款捐物，緩解醫(yī)療救助物資資金的壓力，擴(kuò)大接受捐贈(zèng)的單位范圍，允許直接向醫(yī)院捐贈(zèng)。但該條款及發(fā)言人的說明只是進(jìn)一步明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以接受捐贈(zèng)，并未承認(rèn)疫情期間公立醫(yī)院公開募捐的合法性。

2.2 接受捐贈(zèng)主體不適格，帶來不利法律后果

公立醫(yī)院及相關(guān)科室具備較強(qiáng)的社會(huì)資源和動(dòng)員能力，發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，為了更好地應(yīng)對(duì)疫情，可能會(huì)出現(xiàn)部分職能部門和臨床科室，主動(dòng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，多方獲取社會(huì)力量的捐贈(zèng)等問題。必須要明確的是，我國(guó)《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》第四條第五款規(guī)定：“法人單位統(tǒng)一接受和管理。”第八條規(guī)定：“衛(wèi)生計(jì)生單位應(yīng)當(dāng)明確承擔(dān)捐贈(zèng)組織協(xié)調(diào)管理的牽頭職能部門，負(fù)責(zé)管理日常事務(wù)。”該辦法第二十條規(guī)定：“捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由受贈(zèng)法人單位統(tǒng)一接受。”衛(wèi)計(jì)委下發(fā)的《加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生行風(fēng)建設(shè)“九不準(zhǔn)”》(以下簡(jiǎn)稱“九不準(zhǔn)”)，也明確了“醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受社會(huì)捐贈(zèng)資助必須以法人名義進(jìn)行” 、“嚴(yán)禁醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門和個(gè)人直接接受捐贈(zèng)資助”。

因此，對(duì)于公立醫(yī)院受贈(zèng)的前提是必須具備獨(dú)立的法人資格，故適格的受贈(zèng)的主體只有醫(yī)療機(jī)構(gòu)本身及其基金會(huì)，任何以職能部門和科室名義受贈(zèng)的行為均系違規(guī)行為，有可能承擔(dān)相應(yīng)的黨紀(jì)或者政紀(jì)處罰，數(shù)額巨大，受贈(zèng)方未實(shí)現(xiàn)公益性目的，可能會(huì)涉及治安處罰，甚至刑事責(zé)任。

2.3 接受捐贈(zèng)程序不合規(guī)，引發(fā)諸多管理責(zé)任

公立醫(yī)院作為非營(yíng)利性公益性社會(huì)組織，受到不可分配約束(non-distribution constraint)，在醫(yī)保、藥耗管控背景下，接受社會(huì)捐贈(zèng)逐漸成為醫(yī)院融資的重要渠道之一，但同時(shí)捐贈(zèng)項(xiàng)目備受社會(huì)關(guān)注，從內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)審計(jì)管理、信息披露等諸多方面有著嚴(yán)格的程序要求，必須要增進(jìn)程序化、公開化和制度化[5]。根據(jù)我國(guó)《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》，我國(guó)公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)的合法合規(guī)的程序一般包括下列環(huán)節(jié)：醫(yī)院明確牽頭部門負(fù)責(zé)日常管理→組織對(duì)捐贈(zèng)項(xiàng)目的預(yù)評(píng)估→形成評(píng)估意見→醫(yī)院對(duì)是否接受捐贈(zèng)進(jìn)行決策→簽訂捐贈(zèng)協(xié)議→按照財(cái)務(wù)審計(jì)制度要求辦理出入庫手續(xù)→根據(jù)捐贈(zèng)目的和協(xié)議使用受贈(zèng)物資→及時(shí)公開受贈(zèng)及使用信息→結(jié)余物資的處置→接受各級(jí)各類監(jiān)督管理。

上述受贈(zèng)程序必須嚴(yán)格履行相關(guān)法律法規(guī)的要求，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的背景下，事態(tài)緊急，個(gè)別程序可以簡(jiǎn)化，但不能缺如，更不可以由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)或者部門負(fù)責(zé)人自行決策。在捐贈(zèng)對(duì)象選擇上，公立醫(yī)院很難避免部分醫(yī)藥企業(yè)，基于利益的考量，在捐贈(zèng)物資時(shí)，會(huì)附加與本單位采購(服務(wù))掛鉤的相關(guān)條款，必須仔細(xì)加以甄別。“九不準(zhǔn)”中也明確“嚴(yán)禁接受附有影響公平競(jìng)爭(zhēng)條件的捐贈(zèng)資助”。部分醫(yī)藥企業(yè)可能會(huì)以捐贈(zèng)為名，有為行業(yè)不正之風(fēng)之實(shí)，給公立醫(yī)院帶來管理和廉政風(fēng)險(xiǎn)。此外，不嚴(yán)格執(zhí)行程序要求，也會(huì)出現(xiàn)捐贈(zèng)物資的財(cái)務(wù)違規(guī)、使用失范等問題。

醫(yī)院的捐贈(zèng)項(xiàng)目歷來是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)，也是醫(yī)院接受上級(jí)巡視、巡查、審計(jì)、財(cái)務(wù)專項(xiàng)檢查等檢查監(jiān)督過程中的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，程序的缺如或不規(guī)范會(huì)帶來醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子及部門負(fù)責(zé)人被行政問責(zé)，甚至追究法律責(zé)任。2020年2月7日，國(guó)家審計(jì)署印發(fā)了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物審計(jì)監(jiān)督工作的通知》，已經(jīng)將捐贈(zèng)款物作為當(dāng)前重大專項(xiàng)審計(jì)任務(wù)抓緊抓實(shí)。

2.4 物資監(jiān)管、處置缺位，導(dǎo)致相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

受贈(zèng)物資的監(jiān)管既包括物資質(zhì)量的評(píng)估，也包括物資的規(guī)范使用，特別是受贈(zèng)醫(yī)用物資質(zhì)量、規(guī)格、效期、資質(zhì)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等是否符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與要求，受贈(zèng)公立醫(yī)院必須進(jìn)行嚴(yán)格的審核和評(píng)估。突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，緊缺的戰(zhàn)略醫(yī)用物資，如口罩、防護(hù)服等，對(duì)一線醫(yī)護(hù)人員的防護(hù)和救治工作發(fā)揮著關(guān)鍵作用，也決定著醫(yī)護(hù)人員的生死安危。捐贈(zèng)的上述物資一旦出現(xiàn)質(zhì)量不合格導(dǎo)致醫(yī)護(hù)人員被感染，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，社會(huì)捐贈(zèng)物資種類繁多，一般包括，醫(yī)用應(yīng)急防護(hù)物資、藥品制劑、醫(yī)療設(shè)備、耗材試劑、生活物資、日用品、現(xiàn)金等幾大類。捐贈(zèng)物資的處置中，必須嚴(yán)格遵循財(cái)務(wù)管理規(guī)定，物資分門別類辦理出入庫手續(xù)，如管理缺位可能會(huì)造成捐贈(zèng)物資用于發(fā)放職工福利，或者挪用、貪污受贈(zèng)物資等違法行為。此外，疫情結(jié)束后，也可能出現(xiàn)物資積壓、大量物資剩余等情況，剩余物資的處置必須根據(jù)捐贈(zèng)協(xié)議的約定進(jìn)行，沒有約定的需要退還給捐贈(zèng)人或者簽訂相關(guān)處理的補(bǔ)充協(xié)議文本。隨意處置、擅自改變捐贈(zèng)目的和用途使用受贈(zèng)物資的，可能會(huì)帶來管理、審計(jì)和財(cái)務(wù)等方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 現(xiàn)行法律法規(guī)框架下公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)的應(yīng)對(duì)建議

從國(guó)外的實(shí)踐看，社會(huì)捐贈(zèng)是醫(yī)療機(jī)構(gòu)重要的經(jīng)費(fèi)來源[6]，社會(huì)捐贈(zèng)也正日益成為我國(guó)大型公立醫(yī)院重要的籌資渠道之一。醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，強(qiáng)化捐贈(zèng)過程中的法治思維、程序意識(shí)，加大風(fēng)險(xiǎn)防控和信息公開，才能實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)工作的法治化和規(guī)范化，避免相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。

3.1 增進(jìn)法治思維，推進(jìn)捐贈(zèng)工作的法治化

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不可預(yù)測(cè)性、復(fù)雜性和破壞性，公立醫(yī)院難以預(yù)見事件的發(fā)生，在應(yīng)急狀態(tài)下，容易違法決策。因此，必須強(qiáng)化法治思維，特別是決策的法治化。一般而言，大型公立醫(yī)院應(yīng)該做好平戰(zhàn)結(jié)合的準(zhǔn)備，每年制定并調(diào)整突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，預(yù)案應(yīng)經(jīng)過醫(yī)院法務(wù)部門或者專兼職律師的合法性審查，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)，公立醫(yī)院要及時(shí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組和指揮部，集中領(lǐng)導(dǎo)與有效分工相結(jié)合，形成合力。接受捐贈(zèng)工作是醫(yī)院日常管理重要組成，也是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中物資保障的重要渠道，公立醫(yī)院應(yīng)該根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的要求，制定醫(yī)院接受捐贈(zèng)的具體管理辦法，成立醫(yī)院基金會(huì)等法人組織和專職部門，制定并完善配套制度，使得各環(huán)節(jié)管理做到制度完備、有條不紊、運(yùn)作有序。

在當(dāng)下的法律框架和制度設(shè)計(jì)下，我國(guó)公立醫(yī)院應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與政府部門、公募慈善機(jī)構(gòu)的合作與聯(lián)系。公募慈善組織盡管在管理運(yùn)作、社會(huì)公信度、公眾捐贈(zèng)意愿等諸多方面存在欠缺，但從制度設(shè)計(jì)上具有合法性，也是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，可以及時(shí)進(jìn)行公開募捐的法定主體。要把公募慈善機(jī)構(gòu)作為公立醫(yī)院日常受贈(zèng)來源的渠道之一，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，及時(shí)尋求支援、加強(qiáng)合作，共同發(fā)布公開募捐公告，與時(shí)間賽跑，最大化發(fā)揮社會(huì)力量在抗疫救災(zāi)中的作用，也避免新冠肺炎疫情過程中出現(xiàn)的大型公立醫(yī)院集體違法的現(xiàn)象。

3.2 加強(qiáng)程序意識(shí)，確保捐贈(zèng)過程合法合規(guī)

程序合法合規(guī)是確保捐贈(zèng)過程經(jīng)得起檢驗(yàn)的前提和基礎(chǔ)，從事前醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子的集體決策程序，事中接受捐贈(zèng)和物資管理發(fā)放程序，到事后物品處置和公示程序，都應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)。誠(chéng)然，突發(fā)公共衛(wèi)生事件，時(shí)間緊迫、任務(wù)緊急，程序要求不可能做到像平常一樣面面俱到，可以適當(dāng)做簡(jiǎn)化，確保及時(shí)高效。我國(guó)《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》，對(duì)此也有相應(yīng)的規(guī)定，如第十九條“衛(wèi)生計(jì)生單位執(zhí)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置等特殊任務(wù)期間接受捐贈(zèng)的，可以根據(jù)情況適當(dāng)簡(jiǎn)化書面捐贈(zèng)協(xié)議”。因此，受贈(zèng)物資的財(cái)務(wù)、國(guó)資等部門，辦理出入庫手續(xù)也可在緊急情況下登記后及時(shí)發(fā)放，事態(tài)緩和后及時(shí)補(bǔ)齊。

捐贈(zèng)工作需要多部門協(xié)同配合才能及時(shí)完成，因此，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，公立醫(yī)院應(yīng)明確捐贈(zèng)工作的牽頭部門和對(duì)外聯(lián)絡(luò)部門，一般應(yīng)以綜合性部門為宜，如醫(yī)院黨政辦，國(guó)資、設(shè)備、招采、審計(jì)、紀(jì)檢等部門協(xié)同配合，按照捐贈(zèng)流程辦理項(xiàng)目預(yù)評(píng)估，捐贈(zèng)登記，捐贈(zèng)協(xié)議，物資入庫、出庫，物資發(fā)放、捐贈(zèng)票據(jù)、信息公開等各項(xiàng)手續(xù)，部門之間需要密切配合、互相監(jiān)督。事前預(yù)評(píng)估工作也可授權(quán)分管院領(lǐng)導(dǎo)或者工作組研究決定，屬于重大捐贈(zèng)項(xiàng)目需要集體決策的，如對(duì)于接受大額資金或大宗物品的捐贈(zèng)，原則上按照醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理權(quán)限，需要分別由黨委會(huì)或者院長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議決策是否接受捐贈(zèng)。疫情結(jié)束后，需要按照捐贈(zèng)目的或協(xié)議要求，將受贈(zèng)物資使用情況及時(shí)告知捐贈(zèng)人。剩余物資一般應(yīng)退還捐贈(zèng)人，變更用途的應(yīng)該事先征得捐贈(zèng)人同意。

3.3 強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)防法律與廉潔等風(fēng)險(xiǎn)

一般而言，捐贈(zèng)主體的心態(tài)可以分為：慈善公益型、社會(huì)責(zé)任型、從眾型、以圖后報(bào)型。客觀上，公立醫(yī)院受贈(zèng)物資使用的公益性要求與部分醫(yī)藥企業(yè)捐贈(zèng)功利性本質(zhì)的回報(bào)要求之間存在矛盾，公立醫(yī)院及其基金會(huì)不具備公募基金資格與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急需求之間存在沖突。公立醫(yī)院接受社會(huì)捐贈(zèng)可能存在主體不適格的法律風(fēng)險(xiǎn)，醫(yī)藥企業(yè)借機(jī)拉關(guān)系的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，還有受贈(zèng)物品的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)務(wù)管理、社會(huì)輿情等風(fēng)險(xiǎn)因素[7]。因此，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格做好法律風(fēng)險(xiǎn)和廉潔風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)的防控。

要排查捐贈(zèng)全過程各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、強(qiáng)化監(jiān)督的實(shí)效性。要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及時(shí)完善各類制度，強(qiáng)化全程監(jiān)督。要強(qiáng)化事前捐贈(zèng)行為的風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)捐贈(zèng)項(xiàng)目嚴(yán)格預(yù)評(píng)估、提前干預(yù)、多部門聯(lián)合實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，在接受可能存在利益關(guān)聯(lián)的醫(yī)藥企業(yè)捐贈(zèng)時(shí)，必要時(shí)可以引入第三方社會(huì)力量進(jìn)行捐贈(zèng)項(xiàng)目預(yù)評(píng)估。要加強(qiáng)集體決策監(jiān)督，特別是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，受贈(zèng)情況納入其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。要強(qiáng)化事中監(jiān)督，綜合院內(nèi)紀(jì)監(jiān)審、財(cái)務(wù)、國(guó)資等力量，形成專門監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督部門的協(xié)同機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)體審查與程序?qū)彶椋ㄆ诓榭粗贫嚷鋵?shí)情況、原始登記、查物資出入庫、使用分配情況。要強(qiáng)化事后監(jiān)督，及時(shí)對(duì)重大捐贈(zèng)項(xiàng)目情況進(jìn)行院內(nèi)外審計(jì)，并及時(shí)對(duì)社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。

要依法依規(guī)接受捐贈(zèng)，規(guī)范捐贈(zèng)協(xié)議，避免捐贈(zèng)人利益回報(bào)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)是最復(fù)雜的社會(huì)機(jī)器，涵蓋醫(yī)院管理者、醫(yī)務(wù)人員、患者、醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)療設(shè)備、藥品耗材、后勤保障等多元主體，形成了復(fù)雜而龐大的利益鏈條。捐贈(zèng)協(xié)議是公立醫(yī)院和捐贈(zèng)人權(quán)利義務(wù)的法定文書，也載明了捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)來源、捐贈(zèng)意愿、捐贈(zèng)目的、捐贈(zèng)履行、使用途徑、違約責(zé)任的主要依據(jù)，要堅(jiān)決避免捐贈(zèng)協(xié)議中附帶利益回報(bào)條款，加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)協(xié)議內(nèi)容的審查，避免公立醫(yī)院事后承擔(dān)不利后果。

3.4 做好信息公開，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)各界關(guān)切

陽光是最好的防腐劑，誠(chéng)實(shí)是疫情的奪命刀，及時(shí)公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，公立醫(yī)院物資的受贈(zèng)和使用情況，可以更多地贏得社會(huì)的信任和支持，也是公立醫(yī)院的法定義務(wù)，可以有效避免暗箱操作可能帶來的腐敗問題和法律責(zé)任。

我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第二十二條規(guī)定：“受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督。”《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》第四十條規(guī)定：“受贈(zèng)單位應(yīng)當(dāng)建立健全受贈(zèng)信息公開工作制度，通過便于公眾知曉的方式，真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地向社會(huì)公開受贈(zèng)相關(guān)信息，提高受贈(zèng)使用和管理工作的透明度。”該辦法第四十一條規(guī)定“受贈(zèng)單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)主動(dòng)公開以下信息:(1)捐贈(zèng)接受管理制度；(2)捐贈(zèng)接受工作流程；(3)捐贈(zèng)管理部門及聯(lián)系方式；(4)受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)情況；(5)受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用情況；(6)受贈(zèng)項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告；(7)受贈(zèng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估結(jié)果；(8)依照法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)公開的其他信息”。

公立醫(yī)院采取何種渠道向社會(huì)公布物資受贈(zèng)和使用信息，我國(guó)《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》第四十三條也有相關(guān)規(guī)定：“受贈(zèng)單位應(yīng)當(dāng)在單位門戶網(wǎng)站或當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w等向社會(huì)公開受贈(zèng)信息”。相較公開信息，公立醫(yī)院更需要重視的是，捐贈(zèng)的登記信息、入出庫信息、使用信息要能夠隨時(shí)接受捐贈(zèng)人及公眾的查詢和監(jiān)督。

4 結(jié)語

誠(chéng)如伯爾曼所言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”2020年一場(chǎng)突如其來的新冠肺炎疫情，反思公立醫(yī)院在應(yīng)急情況下公開募捐的行為，或許是對(duì)自然法學(xué)派“惡法非法”的無意識(shí)反抗，抑或是絕大部分公立醫(yī)院在重大決策中常常缺乏相應(yīng)的法治思維和法治意識(shí)。與許多發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公立醫(yī)院是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中的主體，這一現(xiàn)狀短期內(nèi)將不會(huì)改變，新一輪醫(yī)改通過醫(yī)保管控、帶量采購等政策措施，直指以藥養(yǎng)醫(yī)、藥價(jià)虛高等醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的沉疴，歡呼雀躍的同時(shí)，更需要關(guān)注的是公立醫(yī)院的多渠道籌資途徑的開放和醫(yī)務(wù)人員待遇的保障，沒有醫(yī)務(wù)人員在一線與病魔的抗?fàn)帲蛟S健康中國(guó)的明天將很難實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)下我國(guó)醫(yī)院法治化建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，本文嘗試著從法律解釋的視角進(jìn)一步規(guī)范公立醫(yī)院在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中接受社會(huì)捐贈(zèng)的行為。但反思公立醫(yī)院集體違規(guī)行為本身也說明是醫(yī)院在不得已情況下作出的抉擇。法諺云：“法律不強(qiáng)人所難。”慈善公益事業(yè)發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)將公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為受益的主體之一，從立法上賦予公立醫(yī)院或其基金會(huì)公開募捐的權(quán)限，助力公立醫(yī)院多元化籌集保障醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)和物資。