城鎮污水處理廠污染物排放標準修改完善的思考

夏 青

(中國環境科學研究院，北京 100012)

在水資源、水環境、水生態三水共治目標下，制定削減水域污染大戶城鎮污水的技術經濟政策，對建立現代環境治理體系非常重要。城鎮污水處理廠污染物排放標準控制對象是全國每天1.8億t的城鎮污水，影響范圍是不同氣候帶的大小水域和不同城市的污水回用要求，所以污染物排放標準指標應體現不同污染物控制的最佳技術經濟效益。2016年《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(征求意見稿)卻廢除了排污去向，以膜技術為依據提出了各項標準值。環保部發現問題，叫停了該標準制定工作，至今，城鎮污水處理廠污染物排放標準的修正完善工作沒有任何進展。本文就城鎮污水處理廠污染物排放標準存在問題進行分析，并提出幾點思考，旨在為城鎮污水處理廠污染物排放標準的制定提供參考。

1 存在問題

1.1 思路不清

關于中國城鎮污水處理廠污染物排放標準有兩種思路。一種思路是從水質指標優化管理的目標倒逼，以全國70%以上的污水處理廠可削減最大污染物數量為技術經濟優化的目標來制定排放標準。有關地方環境質量達標的任務，交給地方標準和排污許可證完成，體現因地制宜、因水而異、一河一策、一城一策。這一思路以最佳實用技術為底線，注重投資效益最大化。另一種思路追求最佳可行技術，污染物排放標準的指標越嚴越好，不但正常運行時段追求國際領先，而且在特殊時段還要制定特別限值，用停產、限產來彌補處理技術水平的缺欠，很少考慮投資效益。如果不考慮經濟效益，這兩種思路可以按需采用。但是，現實不允許不計成本地進行環境保護，因為不僅要實現“綠水青山就是金山銀山”，而且要讓保護綠水青山的行動產生金山銀山，這是綠色新時代的要求。

1.2 忽視投資成本

近些年隨著國家對環境保護的重視，忽視投資成本的傾向越來越嚴重，基本的技術經濟優化技術應用越來越少。城鎮污水處理廠一級A標準的不當使用是污染物排放標準思維混亂的開始。城鎮污水處理廠原來的一級A污染物排放標準是針對水資源回用要求而定的。由于沒有更嚴的污染物排放標準，為了消減更多污染物，快速實現環境達標的目的，違背標準制定者的原意，全國推行一級A污染物排放標準。在不清楚改造目標的情況下，現在每天大于5 000萬t的不回用廢水按一級A污染物排放標準執法，花費大量納稅人的錢。有種代表性的觀點，即污水處理廠一級A污染物排放標準達不到地面水環境質量標準最低要求，必須接軌地面水環境質量標準。這完全混淆了污染物排放標準和環境質量標準不同的功能，更忽視了污水排放口有混合區過渡、納污水體有污水團和污染帶的稀釋自浄過程，把污水處理廠變成新生水廠，而完全沒有環境保護成本的考量。

2 幾點思考

建立現代環境治理體系的總目標提出后，修改完善城鎮污水處理廠污染物排放標準，需要認真思考以下問題：

第一，提升污染物排放標準的重要性。中共中央辦公廳和國務院辦公廳兩辦文件提出“制定實施中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單,省級黨委和政府對本地區環境治理負總體責任”，污染物排放標準要以為各級領導提供生態環境保護責任清單的技術依據為己任，各項指標必須進行技術經濟優化，具有可操作性。

第二，正確掛鉤環境質量。必須恢復區分排污去向的規定，要區分排入下水道、農田灌溉水渠、各類回用水裝置、地表水不同功能區以及禁飲用水源地等高功能保護區。可以在明確污水處理廠控制指標的基礎上，增加回用水廠、新生水廠的控制要求，明確污水處理廠的定位。

第三，依托最佳實用技術。污染物排放標準依托技術以淘汰黑色增長、大幅減少排污量為目的，選擇最佳實用技術，用相對經濟的手段，有效控制60%～70%污染物的排放，更加鮮明地導向投資優化和運營費用降低。

第四，發揮管理體系作用。環境標準體系包括環境質量標準和污染物排放標準、國家和地方兩類兩級標準。為實現環境質量標準，國家污染物排放標準發揮能動性的關鍵在于國家抓底線控制、地方污染物排放標準抓分區加嚴，進而依靠排污許可證推行一廠一個標準，上接環評，下連標準，發揮環評、許可證、排放標準三位一體控制的作用，并正確確定污染物排放標準。

第五，重視工業廢水的影響。中國城鎮污水處理廠出水達標不穩定的原因之一是工業廢水的影響。2018年第一季度全國158家嚴重超標企業中有78家企業是城鎮污水處理廠，其中36家是因為進水水質超標。城鎮污水處理廠受納工業廢水水質不同，超標項目也不同，因此需要通過污染物排放標準明確管理要求。

第六，評估污染物特別排放限值。污染物特別排放限值依托國際先進技術而制定，非常時期并不能保證有效實施，并且不能適應千差萬別的各地環境質量要求，因此各地指標不盡相同，這容易助長地方管理簡單選取國家污染物排放標準的最嚴值，造成一刀切和過度保護。建議進一步評估污染物特別排放限值是出現在國家污染物排放標準中合理，還是出現在地方標準中為宜。

第七，體現優惠政策。我國環境稅規定，對優于污染物排放標準30%和50%的企業給予稅收優惠，這是正確的鼓勵措施，但仍然嚴于世界各國污染物排放標準，使企業很難享受到這個優惠政策。2020年3月3日，生態環境部頒布的監督執法正面清單具有導向意義，“免除部分企業現場執法檢查，發揮激勵導向作用”，這一決定需要深入學習，舉一反三。

第八，確定合適的新生水廠指標。各地提標改造提出達地表水水質要求的污水處理廠，實際上是將老污水處理廠改造為新生水廠，超出了污水處理廠污染物排放控制的要求。確定合適的新生水廠指標，應從補給地表水需求出發，首先是溶解氧指標，這是反映地表水的綜合指標，其出水標準應大大提高；其次是BOD5、氨氮指標，它們與溶解氧互相影響；再就是為防止湖泊水庫等閉合水域富營養化的總氮、總磷指標；有關懸浮物、大腸菌群等指標并非新生水廠關鍵指標，可以根據受納水域質量要求和地方質量標準而定。

為了保護水資源，從流域、區域、設施3個層次認識城鎮污水處理廠污染物排放標準，就會明白削減污染物只是最低要求，把人類活動產生的廢污水最經濟地返回自然循環和生態環境才是最高境界。