《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》解讀

李懋淋

中鐵二院工程集團有限責任公司，四川 成都 610000

1 引言

《管理辦法》作為規范性和指導性文件，其主要領域的是市政基礎設施工程和房屋建筑工程的總承包，本辦法對工程總承包企業、建設單位、施工單位、設計單位、專業分包企業等的規范管理和經營模式具有重大意義。

2 《管理辦法》分析

2.1 僅適用市政基礎工程和房屋建筑

總承包行業不僅包括房屋建筑和市政基礎設施工程，還包括公路、鐵路、電力、石化、水利等建設項目。但《管理辦法》第二條明確規定，適用范圍僅限于房屋建筑和市政設施工程的總承包活動，并沒有表明其他工程領域可以參照和適用。根據我國建設項目管理體制，住建部制定相關政策法規，而且作為主要發布機構對指導城市市政公用設施建設及全國的住房建設活動進行監督管理有重要作用。因此，本辦法僅適用于住建部監管的住房建設和市政基礎工程的總承包，不適用于其他建設項目的工程總承包。

工程總承包并非任何類型的項目都適合。主要適用于我國的房屋建筑和市政工程，特別是房屋建筑工程多年來主要采用傳統的DBB（設計-招標-建造）模式。近年來，隨著住建部制定相關政策法規，總承包模式在房屋建筑和市政工程得到進一步應用，相關類型的工程項目獲得政策鼓勵和支持［1］。

2.2 適用階段分析

根據《管理辦法》，總承包范圍包含施工、設計、采購階段的總承包，不包括初步規劃和決策階段。通常以立項為分界點適用于立項后的項目設計和施工階段，而不適用于項目立項前的規劃決策階段。

《管理辦法》明確了企業單獨或者共同從事總承包時必須同時具備設計資質和施工資質，僅有一項資質的企業不得從事工程總承包業務。

3 工程總承包的主要形式

近年來，工程總承包業務在各行各業中不斷推進和發展。由于各行業的特點和管理方式的不同，工程總承包的實施過程中必然會有不同的管理理念和方法。經過不斷探索和創新，當前總承包主要有3 種形式：一是設計單位獨立完成設計、獨立承擔總承包工程，將施工分包出去。二是施工單位獨立承擔、獨立完成總承包工程，將設計分包出去。三是施工單位與設計單位強強聯手、取長補短共同完成工程。

4 工程總承包項目發包

工程若采用總承包模式發包，對于項目前期準備及條件不足，導致項目邊界不明確且未來會有很多變化，這將增加承包商報價和決策的難度，也會給項目的實施帶來更大的風險和潛在的糾紛。因此，《管理辦法》第七條明確區分了企業投資項目和政府投資項目兩類，并進一步規定了發包階段：

企業投資項目。企業投資項目經備案或批準后，《管理辦法》明確企業自行確定發包階段，即項目申請得到報批或備案后方可進行發包。企業應根據項目的具體情況，認真考慮發包階段，以保證項目的實際效果。

政府投資項目。在初步設計審批完成后發包，按照國家相關規定簡化報批文件和審批流程的政府投資項目，應當在相應的投資決策批準完成后進行發包。

5 設計、施工單位既有“雙資質”

（1）設計單位。截至2019 年底，全國工程設計綜合甲級企業79 家，其中甲級企業926 家，其中建筑業甲級企業190 家，市級甲級企業110 家。從以上數據可以看出，主營業務是設計的甲級公司很少有一級施工資質，只有少數設計公司具有較低的施工資質。

（2）施工單位。截至2019 年底，擁有特、一級資質的12個行業共有7000 多家專業施工總承包企業，其中特級資質的施工總承包企業約700 家，其中建筑工程465 家。大部分施工企業已申請甲級設計資質，同時具有設計施工“雙資質”條件。由此可見，在“雙資質”擁有情況上，設計單位與施工單位的數量相差甚遠。自3 月1 日《管理辦法》正式實施以來，在“雙資質”條件下，建筑施工企業在申請及承包工程總項目上占得先機。

《管理辦法》第十二條明確指出鼓勵設計單位申請施工資質。為保證公平，在鼓勵施工單位申請相應的設計資質的同時，也鼓勵設計單位申請施工資質。對待設計單位和施工單位同等看待，設計單位和施工單位均可以成為“雙資質”企業，都可申請相應的施工或設計資質。而且設計單位和施工單位可以獨立承擔工程的總承包，不再受聯合體的限制。也可以理解為“資質互認”，但應該怎樣“直接申請”，是否符合原施工或設計資質標準和規范，是否申請后立即批準？待實施細則正式發布后，尚需進一步探究。

6 工程總承包項目的合同價格

依據企業和政府投資項目的特點工程總承包應當采用適當的合同價格形式。《管理辦法》第十六條明確規定，合同價格形式確定后，雙方應當在合同中約定如何支付和調整合同價款。值得注意的是，合同價格并不表示合同簽訂后的價格在任何情況下都是不變的。如有變更價格和由施工單位負責的風險，可以按照合同約定做出相應調整。《管理辦法》第十五條明確指出了建設單位需承擔的風險。當此類風險發生時，雙方應在合同中明確約定如何調整合同價格。

7 工程總承包項目的風險分配

工程總承包具有范圍廣、技術復雜、規模大、周期長等特點，在實施過程中存在諸多不確定性因素。此外，在承包此類工程過程中，由于在發包時完成一部分的設計工作，使得工程實施過程中的技術要求和工作范圍會有很多不確定性因素，使工程總承包項目的實施面臨較大風險。如何有效識別風險與應對風險在項目實施的過程中至關重要。

《管理辦法》第十五條指出對總承包方和施工方的風險管理提出了要求，便于雙方通過保險進行風險轉移和管理。雖然工程保險等風險應對方法能夠有效地控制和管理項目風險，但在實際的實施過程中仍有諸多風險需要施工方和承包方承擔。這些風險應通過合同協商進行相應分配，以保證雙方能夠有效地控制風險，實現項目的總體目標。在工程實踐時，項目本身的風險一般由雙方承擔，但主要由承包方承擔；項目的環境風險也由雙方承擔，但主要由施工單位承擔；施工單位行為所造成的風險由施工單位承擔，承包方行為所造成的風險由承包方承擔。

8 結束語

無論是施工單位還是設計單位都要對《管理辦法》及其后續實施細則進行詳細研究，結合自身能力和特點，依據發展規劃，明確自身定位。決定參與總承包項目的企業，不僅要做好兼并和雙重資質申請，還要準備以聯合體的形式參與總承包。相關單位不僅要做好工程總承包工程后續項目獲取與資質擴展等方面的準備和預測，還需做好其它項目的防范和前期準備。總之，無論是施工單位還是設計單位明確自身定位、認清市場、量力而行是非常重要的，在決策上考慮自身能力和發展空間，優勢互補，積極承接工程總承包。