欠發達地區工業園區發展路徑研究
——基于南充市嘉陵區工業集中區的調研

唐 麗

(南充市嘉陵區投資促進服務中心，四川 南充 637000)

近年來，工業園區在助推產業聚集，促進產業發展，推動區域經濟發展方面成績顯著，為我國城市化進程搭建平臺，起到了應有的作用。在全球新一輪科技革命即將到來，綠色發展理念深入人心的背景下，一些規模小，層次低的工業園區受到不小的沖擊，尤其是欠發達地區的工業園區，由于歷史原因的堆疊累積，再加上現實發展的束縛，許多問題凸顯出來，亟需轉型升級。

一 南充市嘉陵工業集中區的發展現狀

工業園區在我國的誕生，以1979年深圳蛇口工業區成立為標志，這種新型的建設模式自產生便迅速發展起來。工業園區的產生意味著我國的企業發展從“單打獨斗”向“集團作戰”轉變，這無疑是一次具有歷史意義的轉型。之后因為小平同志的南巡講話，更是掀起了發展經濟開發區和高新技術區的熱潮。嘉陵區工業集中區也是在這個歷史浪潮中開始建設的。園區位于南充城市西南方，緊鄰嘉陵江，處于城市下風下水，是發展工業的理想區域。嘉陵工業集中區前身是南充市經開區嘉陵工業園管委會辦公室(成立時間為2006年)，即城南服裝工業園，其規劃面積約6平方公里，主要分布在城區中南部，當時城南片區的居民、廠礦、商業、物流、運輸等錯綜交叉，魚龍混雜，交通擁堵，治安混亂，群眾怨聲載道，是典型的“大雜居”。2008年，市經開區正式將城南服裝工業園移交給嘉陵區。2012年，區委、政府為徹底改變城南“大雜居”現狀，騰出城市生活空間，決定將工業集中區遷至二洞橋，規劃面積擴大到30平方公里，其中生態區域10平方公里，工業用地20平方公里，給“退城入園”的企業找到了新家。此后園區總規劃面積再次擴大至40平方公里，規劃了汽車汽配千億產業集群和絲紡服裝、食品飲料、建筑建材三大百億產業集群，布局了創業小鎮、紅邦小鎮和有機電商小鎮三個小鎮，初步形成了“1+2+3+4”的產業集群總格局。其中，汽車汽配規劃20平方公里，分北區(6平方公里)、中區(4平方公里)和南區(10平方公里)；絲紡服裝規劃4平方公里、食品飲料6平方公里、建筑建材2平方公里，三個小鎮共8平方公里。

截止2019年，園區入駐企業138家(含創業小鎮)，規上企業69家，正常生產納稅企業67家，2019年實現工業總產值396.08億元，其中四大產業集群的汽車汽配12戶，產值84.7億元；絲紡服裝15戶,產值106.99億元；食品飲料9戶,產值57.34億元；新型建筑建材17戶,產值82.53億元。工業園區對促進當地的經濟發展起到了良好的作用，2019年，凸酒酒業納稅10639萬元，燕京啤酒納稅9888萬元。另外，在發展經濟的同時，工業園區也解決了就業問題，嘉陵區工業集中區現有1.2萬人就業，隨著企業的不斷招引入駐，還將提供更多的就業機會。2019年，新引進的陜西漢鋼等10家企業現正在按基本建設程序辦理入園相關手續。

嘉陵區工業集中區基礎設施建設完備。近4年來，投入約32億元，先后完成了標準廠房5.5萬平方米、花園大道1800米及河道1800米、吉利大道760米、遠程大道3700米及1300米河道、銀翔配套道路2700米、西順嘉桃子溝段1000米道路、銀翔、吉利項目場平1700萬立方米等建設，拆遷房屋13.7萬平方米。目前園區基本形成“二橫三縱”的規劃布局，可提供建設用地約6000畝，其中已報征國有土地約3000畝，為招商企業提供了堅實的基礎配套設施和用地保障。

嘉陵區工業集中區堅持要素保障靠前服務，軟環境一流服務，確保招商企業有十足的歸宿感和認同感。企業落地園區最基本的三要素就是“土地、水電氣和手續”，這三要素缺一不可，為全力保障企業的三要素，區委、區政府專門成立了招商領導小組、投資促進服務中心、雙創中心等部門，同時對每個招商項目專門建立了重大項目服務經理制度，企業手續辦理按照從簡從快原則，行政審批部門對招商項目設立了特事特辦窗口，相關資料進一步壓縮和精減，相關職能審批部門不斷創新工作方法，積極推行企業誠信制度，對短期內無法提供的資料，企業可實行承諾在規定期內補齊，對按時補齊資料的企業可獲得信用加分，若誠信累計加分達到規定誠信數的，今后辦理任何事項都可走綠色通道，年度評先創優率先推薦。此舉增加了企業干事創業的激情，解下了他們負重前行的包袱，同樣也給政府管理帶來了方便，政企之間糾紛明顯減少，企業滿意度、認同感、歸宿感明顯增強。目前，園區已成功申報“四川省新型產業化示范基地“，正著手申報“省級院士專家產業園”，全力營造良好的投資軟環境。

二 南充市嘉陵區工業集中區的發展瓶頸

技術革命的日新月異，傳統產業將不斷退出歷史舞臺，要素驅動的經濟模式逐步讓步于創新驅動模式。經濟發展的方式也從追求規模速度轉向追求質量效率。這些轉變在東部發達地區的工業園區推動得很順利，而欠發達地區的工業園區難以突破轉型瓶頸，在轉型發展期間，還需要持續優化功能定位、強化科技支撐等以推動轉型升級步伐。總的來說，欠發達地區工業園區發展存在的發展瓶頸趨同，從南充市嘉陵區工業集中區的調研情況來看，集中表現在如下幾個方面：

(一)工業園區產業特色缺乏。在欠發達地區，絕大多數園區是綜合型園區，如前所述，嘉陵區工業集中區現有的138家企業，包含有汽車汽配、絲紡服裝、食品飲料、新型建筑材料為主導產業的幾大類，屬于“一區多園”模式。從2019年引入的10家企業分布來看，也是涉及到各行各業，食品、貿易、建筑、飲食等。這類綜合型園區表面上看既有產業優勢又能擴大招商引資的對象范圍，但實質上是欠發達地區的產業落后，沒有梧桐樹，擔心招不來金鳳凰的無奈之舉，地方政府積極招商引資，只要企業愿意來，就來者不拒。殊不知，沒有明確定位的工業園區必將制約園區的進一步發展以及核心競爭力的形成[1]。

(二)工業園區的產業沒有形成產業集群。在政府主導下建立起來的工業園區引入不少企業。如果只是重視企業的集中和堆積，忽視園區發展產業集群，那么就喪失了建立工業園區的初衷。在調研中發現，許多園區企業間缺少交流和互動。企業進入園區更多的是受到優惠條件的吸引，以及節省額外運營成本(比如政府的干預)等。政府把園區等同于產業集群，把產業集群的發展等同于園區建設，可能犯了認知上的錯誤。因為，從各個國家已有的工業園區發展歷史來看，工業園區不一定自動轉變為產業集群。如美國的硅谷被認為是自然形成的產業集群，中國臺灣的新竹科技工業園則是政府主導的典型[2]。不過，不管形成路徑怎樣，認為只要把企業集中起來就會形成產業集群的想法是錯誤的。在一個園區里，企業間如同陌生的鄰居關系，沒有任何經濟關系的關聯，無法促進企業間真正有效的交互作用，勢必無法形成產業集群。

(三)工業園區土地規劃指標管理困難。園區布局規劃、產業規劃、配套設施建設等至關重要，嘉陵工業集中區分別編制了二洞橋控制性詳細規劃9.8平方公里、新能源汽車產業園控制性詳細規劃12平方公里、物流園控制性詳細規劃6平方公里，同時依據控規編制了三個園區的跟蹤環評規劃。雖然通過完善的基礎配套和優質的服務穩定了企業投資信心，但是也避免不了一些企業借投資之名，行圈地之實，有的招商企業入駐5-6年后，未取得任何合法手續，廠房亂搭亂建，建成廠房幾乎全部用于出租，各種產業在廠區內交叉融合參差不齊，已構成了嚴重的安全隱患。一些不想干事的企業掌握了土地資源，想干事創業的投資人沒有地可用。近年來，園區征而未用的土地約3000畝，省、市自然資源和規劃部門曾多次通報。2019年，園區的土地總規劃指標約300畝，目前已匹配給銀翔補征地和鏵尖溝配套企業。按照南充市電鍍產業規劃布局要求，今年該項目必須落地佛爺巖村，計劃占地約300畝，因該區域用地均不符合土地總規劃，從而制約項目順利落地，另外還有一些即將簽約的工業項目用地需占用土地總規劃外土地200畝。規劃用地和實際用地指標存在差距，造成這種現狀的原因錯綜復雜，但是規劃指標管理困難卻是不爭的事實。

(四)工業園區融資困難。按照慣例，工業園區的資金組成由財政投資為主，輔以土地資本和其他渠道，多措并舉來解決園區建設資金。工業園區資金緊張，其主要原因是投資主體單一，民間投資不足，融資渠道不暢等。如嘉陵工業集中區的資金分布，近年來一是園區已實施的遠程大道、銀翔配套道路、桃子溝道路及隧道、銀翔場平、護坡、擋土墻、跨線橋等基礎設施項目共投資16億元，目前已完成投資12億元，已撥付資金3億元，欠撥9億元。二是園區拆遷需支付拆遷補償資金12.66億元，已支付6.81億元，尚欠5.85億元。資金缺口巨大，單是等財政資金撥付無疑只會給財政帶來負擔。而園區自身由于產業環境不成熟，沒有或者很少有商會或者行業協會等組織的存在[3]。即便有，發揮的作用也很有限。沒有這些社會組織的力量補充，園區建設單純依靠政府力量來發展，企業的自主性無法形成，政府也容易顧此失彼，忙亂不堪又效率低下。

(五)欠發達地區工業園區發展與環境資源之間的矛盾。調研中發現，嘉陵工業集中區是圍繞東風汽車、燕京啤酒等龍頭企業帶動，加大了招商引資力度，突出了重點招引機械汽配和飲料食品產業企業，進一步延伸產業鏈條，做強做大食品飲料產業集群。擬圍繞燕京啤酒和匯源果汁力爭實現把嘉陵建成中國西部啤酒制造基地并帶動飲料食品產業發展。可見，該工業園區引入的企業主要集中在服裝、食品加工、機械制造等勞動密集型企業，這類企業由于和綠色發展理念相沖突，被發達地區在經濟轉型升級時淘汰，因而只能轉移到欠發達地區進行生產，以便于降低成本。但這類企業產業層次不高，在行業價值鏈條的低端，創新能力不強，后續發展乏力。綠色發展是我國工業園區經濟可持續、綠色轉型的基礎。工業園區的發展不能只重視眼前利益，要構建生態產業鏈。使整個工業體系實現社會、環境和經濟效益相統一。

三 欠發達地區推進工業園區發展的思考

近年來，全球經濟發展迅速，產業結構戰略性調整和產業轉移步伐加快，我國躋身于世界經濟強國，國際資本不斷涌入，對于工業園區來說，既是機遇也是挑戰。國內的經濟結構也呈現東部西部差距慢慢變小，”外資西進、內資西移“的格局一直沒有改變。四川省因為優質的資源條件，豐富的人力儲備使其具有西部其他地區更強的比較優勢[4]，南充市作為四川省的老牌地級市，有四川省的傳統優勢，因其毗鄰重慶市，有著地域上的優勢。在這樣的背景下，工業園區要如何發展？對標發達地區工業園區的建設實踐，針對欠發達地區工業園區發展的不足，可以從如下幾個方面跟進：

(一)實現特色辦園。工業園區的定位和產業導向，是工業園區發展的指向。盲目的招商引資和堆積企業絕非長久之計。要有前瞻性地對園區發展進行科學規劃，準確定位園區的產業和功能。俗話說“專業的人才能做專業的事”，招商引資工作從表面上看是行政事務，但從深層次分析，其實際上是一門技術活，因為要招引的企業今后要做什么、采用什么技術和工藝、省、市或地方行業主管部門對該項目有何特殊要求等，這一系列問題都必須要有專業人員來解讀才更可靠，自從地方政府把招商引資納入目標考核后，各地為了搶企業，不管三七二十一，先簽訂了協議再來調整矛盾和解決問題，目前，幾乎所有的招商項目都省略了專家審核這一關。但是從企業可持續發展角度出發，本著對企業和政府雙方負責的態度，建議加快建立招商專家組隊伍。對擬引進的企業進行綜合評價考核，辦適合當地特色的工業園區。

(二)強化推介招商。按照“一園一主業”原則，圍繞新材料、新能源等主導產業、新興產業及其產業鏈，做好配套招商；圍繞食品加工產業做好項目對接。重點關注主導產業、戰略性新興產業發展和產業轉移承接方向，引進符合園區規劃、節能減排、綠色環保、循環發展和投資規模大、帶動能力強、技術含量高的項目落戶“一區兩園”[5]。無論是本地企業，還是外來企業，考察時必須關注的三個環節，一是企業目前生產產品和市場需求關系；二是企業的規劃和對未來發展前景的預判；三是企業的管理團隊(特別是企業一把手)和企業文化有無過人之處。如果一個企業在這三個方面思路都很清晰，這個企業在未來的市場中必有一席之地，這樣的企業必須下足功夫招，因為其后發之力不可估量，所以說，把招商數量作為衡量招商成績來進行目標考核是極不科學的，近年來，很多地方在招商工作中以數字論英雄帶來的詬病和后遺癥正在顯現，因此，我們在招商過程中要將招商數量為主轉變到招商質量為主上來。

(三)優化營商環境。在一段時期以內，欠發達地區工業園區的發展仍然會處于發展的初級階段。四川省近年來將深化”放管服“優化營商環境作為政府工作的重要關注點，要真正實現優化營商環境，首先要有一個基礎設施完備的硬環境，同時更要有一個管理有序、服務優良、政策宜商的軟環境。譬如臨近地區遂寧經濟技術開發區使用的“優商36計”就值得借鑒：他們將企業開辦流程精簡至工商登記、刻制公章、申領發票、社會保險登記4個環節，企業開辦時間壓減至3個工作日，水電氣報裝辦理時限分別壓減至25個、7個、15個工作日；推行承諾制稅務注銷，開展清稅證明免辦服務；實施企業投資項目承諾制，推進“先承諾后審批”管理模式；實行“互聯網+不動產登記”和“113”工作制，新建商品房轉移登記等13類業務1小時內辦結，在建工程抵押、純土地抵押等業務1日內辦結，首次登記等業務3日辦結；到2020年，所有涉企事項網上可辦率提高至100%，辦理時限壓縮40%以上等。營商環境的好壞是一個地區經濟發展程度和未來發展潛力的反映指標。園區要充分利用“互聯網+帶來的便利，打破部門界限，推行”一扇門、一趟路、一網式“的全天候審批，創新企業服務，圍繞企業發展，幫助企業解決建設、融資、人才等實際困難，依法保障企業合法權益，推動園區服務升級，營造”親“”清“政商關系。

(四)完善招商配套制度。企業招引來了，怎么發展，怎么服務，怎樣支持等系列問題不容忽視。企業來要來得光明正大，走要走得明明白白。政企之間要建立一套完善的配套制度，政企雙方都必須按制度履約，制度要明確規定進入和退出、獎勵和懲處、考核與督辦等內容，同時，必須對退出企業固定資產投入部分的補償納入招商協議或補充協議中，其中土地投入只能按拿地時的成本予以補償，不能把土地增值部分納入補償計算，建安部分按企業當時建修時實際結算支出并折舊評估后進行補償，機械及設施設備按年限折舊后進行評估補償，對在招商協議中明確該企業履約上繳的稅費，而企業未履約上繳，在實施退出補償中，要把這部分稅費從補償費用中扣除。這樣一來，政企雙方逗硬兌現協議時也不會出現難以界定的糾紛和爭議，通過制度倒逼招商，想打圈地主意的企業也不敢冒這樣的投資風險。

(五)科學規劃，提升園區承載。嘉陵區工業集中區在”十三五“期間完成了污水處理廠項目，總投資為16900萬元，建設內容為污水處理廠主體工程一座，污水處理廠配套的辦公、生活服務構(建)筑物4482.5平方米；新建污水收集管網8047米，其中DN1200雙壁波紋管主干管道4500米，DN600雙壁波紋管枝干管道3547米。在“十四五”規劃中將“工業污水處理廠二期擴容升級項目和園區污水管網改造項目”納入省“十四五”規劃。這是因為嘉陵工業集中污水處理廠一期項目，設計日處理污水能力1.5萬噸，目前每天處理污水量約8000噸，若三臺整車和配套企業全面建成投產后，每天收納的污水量將超過設計處理量，為提前做好接污處理準備，“十四五”期間必須投資擴建。園區污水管網管徑原設計建設規格為φ600-800，按照現有工業企業和生活污水每天的排放量，現有管網已不能承載排污負荷，啟動新的污水處理項目迫在眉睫。在欠發達地區建立工業園區，一定要注重環境的承載力，不要用環保的代價換取GDP。時刻牢記”綠水青山就是金山銀山“的發展宗旨。發展循環經濟，創立生態工業園區，持續加強工業園區的環境治理，目光長遠，健康發展。