北京市大中型水庫移民后期扶持工作存在的問題及對策

席 磊 趙曉蘭2 張 萌

(1.北京市水庫移民事務中心，北京 100036；2.北京市工程咨詢公司，北京 100031)

我國水庫移民后期扶持政策本著為水庫移民負責到底的精神，從水庫移民的根本利益出發，堅持開發性移民的方針，加強庫區和移民安置區的基礎設施和生態環境建設，促進移民增收，使移民生產和生活水平不斷提高，逐步達到當地農村平均水平[1]。北京市結合北京市水庫移民發展特征，在各階段及時制定了北京市水庫移民后期扶持政策、制度；并在北京市水庫移民事務中心的領導下，嚴格落實水庫移民政策、制度[2]。自2006年以來，北京市扎實有效地開展大中型水庫移民后期扶持工作，成果顯著，北京市水庫移民收入水平不斷提升，庫區和移民安置區的生產生活環境不斷改善，社會穩定風險逐步降低。

1 北京市大中型水庫后期移民扶持工作

1.1 大中型水庫移民后期扶持政策實施保障

為做好北京市大中型水庫移民后期扶持工作，北京市水務局成立了北京市水庫移民事務中心，移民較多的區成立了移民辦，各鄉鎮則聘任專職人員負責當地移民后期扶持工作。在北京市、區兩級人民政府的支持下，北京市和各區先后研究制定了后期扶持人口核定、扶持方式、項目管理、資金使用的相關政策，為后期扶持政策的順利實施、工作規范化運作提供了有力的政策指導。

1.2 大中型水庫移民后期扶持人口管理

北京市高度重視水庫移民后期扶持人口核定登記工作，各區編制了后期扶持人口管理工作時間表，每年及時開展農業戶口、農轉非移民人口核定工作；北京市嘗試開發北京市水庫移民后期扶持管理系統，動態化管理全市移民數據。

1.3 大中型水庫移民后期扶持規劃與實施

根據水利部、國家發展改革委、財政部提出的脫貧解困、美麗家園行動、移民增收等水庫移民后期扶持工作重點，結合全市水庫移民后期扶持工作實際，北京市及有關區分別編制了大中型水庫移民后期扶持“十三五”規劃。“十三五”規劃獲批以后，北京市各區要求各鄉鎮從移民群眾的需求出發，優選列入“十三五”規劃的重點任務的項目給予后期扶持。

1.4 北京市大中型水庫移民后期資金管理

根據國務院、財政部、水利部的文件精神，北京市、區兩級陸續出臺了北京市大中型水庫移民后期扶持專項資金項目管理辦法、中央資金使用管理實施細則。每年10月，下一年的中央資金、專項資金提前撥付到北京市各區，為北京市移民后期扶持政策的實施提供了可靠的資金保障。北京市水庫移民事務中心對北京市各區積極開展稽察、審計、監測評估、行政檢查、績效評價等工作，確保后扶資金專款專用，確保庫區和移民安置區得到實惠。

1.5 大中型水庫移民后期扶持項目

北京市市、區兩級移民管理機構嚴格執行中央資金、專項資金扶持項目的管理制度：在項目遴選階段，嚴格遵守項目審批程序：各村“一事一議”后報鄉鎮(街道)——→鄉鎮(街道)報送可研(初設)——→區級移民管理機構或區水務局、財政局組織專家論證——→根據論證結果確定項目(備案)；在項目建設階段，中央資金項目及大于30萬元的專項資金工程項目嚴格執行項目法人制、監理制、招標投標制、合同制；各區水務局或鄉鎮(街道)為項目的實施主體，對整個工程建設過程中的質量、進度、投資控制負責，并聯合各區質監站對工程項目進行監督檢查；在項目驗收移交階段，區水務局或鄉鎮(街道)牽頭成立竣工委員會現場查看項目效果、檔案資料，出具驗收鑒定書，財政局審核通過后項目移交給村委會。

2 后期移民扶持工作成果與特點

2.1 后期移民扶持工作成果

北京市大中型水庫移民后期扶持政策貫徹落實情況總體良好[2]，具體體現如下：

a.北京市各區制定了人口核定、中央資金項目、市級專項資金項目等23項配套政策文件，移民后期扶持工作有據可依[2]。

b.北京市穩步開展人口核定登記工作，2017年開發完成了北京市水庫移民后期扶持管理系統，全市移民數據逐步實現信息化、聯網化；2017年、2018年分別兌現后期扶持直補資金8502萬元、8307萬元[2-3]。

c.北京市水庫移民后期扶持項目聚焦精準扶貧，解決移民群眾急需問題，現代桃園、光伏發電等精準幫扶特殊群體類項目開辟移民群眾增收的新途徑，2017年、2018年全市水庫移民人均可支配收入增速分別為9.3%[2]、15.5%[3]，高于北京市居民人均可支配收入的增速，移民村和移民安置村與北京市農村居民的差距逐步減小。

d.北京市庫區和移民安置區生產生活條件得到長足的提升，97%的移民村實現了通公交，99%以上的移民村莊使用有線電視、互聯網，接近50%的移民村莊有污水收集管網，2018年建設美麗家園189個[3]；北京市移民與原住居民、移民與村干部之間相處融洽，庫區和移民安置區社會穩定。

2.2 北京市大中型水庫移民后期扶持項目的特點

2.2.1 后期扶持項目普惠性強

北京市實施的項目真正從提升移民群眾的生產生活水平出發：移民后期扶持項目涉及全市主要9個區的主要移民村和移民安置村。改造水表井，使村民飲用水得到保障；實施道路、排水工程，使村民出行更加方便，生產生活更加便利無阻；新農村醫療保險、城市養老保險，使村民經濟負擔減輕，僅2017年就有超過500個村的50萬群眾受益[2]。北京市水庫移民后期扶持項目的實施不僅使移民增收致富，還對維護農村社會穩定有重要的意義。

2.2.2 后期扶持項目多樣化

北京市后扶項目既有基礎設施類工程，如2017年道路改造修復208.63km，建設污水管道236.38km、給水管道147.7km等，也有新農合醫療保險、養老保險、區教育扶持等非工程類項目，現代化桃園、光伏發電等精準幫扶特殊群體、促進產業融合發展項目，還有美麗鄉村試點等新農村建設項目[2-3]。總體來看，北京市實施的多樣化的水庫移民后期扶持項目取得了良好的效果，實現了移民群眾對美好生活的向往，村民的幸福指數不斷攀升。

2.2.3 后期扶持項目管理復雜

北京市實施的中央資金與專項資金的后期扶持項目的組織實施和管理要求不同。后期扶持項目又可劃分為非工程類項目、小于30萬元的項目、30萬～100萬元的項目、大于100萬元的項目，項目大小和組織實施方式大不相同，有些項目需要有相關工程專業背景的專業人員管理協調，部分項目需要處理好與移民群眾的關系。部分中央資金支持項目歷經了兩年的構思、決策、設計、施工、驗收等過程，工程技術復雜，項目建設周期長，有的還涉及多個單位、多方資金綜合使用，管理過程更為復雜。

3 后期扶持項目管理工作中存在的問題

3.1 精準幫扶不足，后期扶持項目的安排需要加強指導

《北京市北京市大中型水庫移民后期扶持“十三五”規劃》中的部分精準幫扶項目因資金不足沒有及時落實[2-3]。全市水庫移民人均可支配收入普遍低于全市農村水平，水庫移民收入偏低。面對水庫移民增收以及美好生活的愿景，北京市應該充分發揮“十三五”規劃引領作用，用好、用活大中型水庫移民后期扶持政策，以水庫移民后期扶持資金為依托，優選項目，為精準幫扶引領方向，提高水庫移民的收入和生活水平[3]。

3.2 部分基礎設施建設項目進度較慢，項目管理有待進一步加強

基礎設施項目普遍進度慢，如2018年實施的項目中仍有7個2015年度的項目和22個2016年度的項目[3]。已實施的項目仍存在問題，項目管理工作有待進一步加強，例如：?部分項目未充分考慮與依托項目的銜接性，難以達到預期效果，如密云區外電源未隨工程建設；?部分項目未充分考慮與周圍環境的適應性，增加了后期養護成本，如延慶區污水處理站排水無出路；?部分項目監理、招標投標、質量監督等過程控制資料不完備、歸檔不及時；?部分項目建成后移交街鎮或村組運行管理，但未設立專門管理機構，缺乏必要的管護經費，已建成工程往往不能得到正常維護[2-3]。

3.3 資金結存量較大，移民資金管理水平有待進一步提高

由于部分項目進度較慢，資金出現結存，2018年北京市各區結存中央資金2.50億元、市級專項資金3.46億元，分別占近3年總投資的50.4%和64.8%，資金使用整體偏慢[3]。

在移民資金管理方面，密云等7個區設立了移民資金專賬，后扶資金專款專用；而平谷區、門頭溝區移民資金與其他資金統一管理。各區下屬的鄉鎮移民項目資金與其他資金一起管理，盡管絕大部分鄉鎮做到了單個項目專款專用，但各區與下屬鄉鎮分別執行區水務局(農委)財務制度、鄉鎮(街道)財務制度，仍有些鄉鎮的移民資金項目并未建立專賬管理制度[2]。可見，北京市各區并未嚴格執行水庫移民后期扶持資金管理規定，資金管理水平也有待進一步提升。

3.4 基層移民工作人員不足，區級監督檢查主體責任有待加強

為確保北京市后期扶持政策的貫徹落實，北京市各區成立了移民辦或以水行政部門增加編制的方式落實區級移民事務專職人員，但是鎮級移民后期扶持工作絕大多數由水務所(站)、民政科等科室人員兼任，一崗多責，尤其在密云、延慶等移民后期扶持任務較重的區，人員嚴重不足[2]。依據水庫移民后期扶持政策管理規定，各區水務局或者鄉鎮街道為項目的實施主體，對整個工程的建設質量、進度、投資控制負責；區級移民管理機構對重點項目要參與不定期的檢查，但是各區水庫移民后期扶持工作監督檢查參與度不高，移民管理機構監督檢查的主體責任有待進一步加強。

4 對后期扶持工作的建議

4.1 完善水庫移民管理機構，加強移民事業干部隊伍建設

水庫移民后期扶持項目涉及的行業廣，部分項目具有很強的技術性，移民項目的管理工作越來越繁瑣復雜。因此，要求水庫移民管理機構的管理人員具有較高的業務水平。目前，北京市部分鄉鎮(街道)甚至個別區級移民管理機構的人員以借調、兼任為主，大中型水庫移民后期扶持政策不熟，業務能力不足，嚴重影響水庫移民后扶扶持項目的實施。因此，有必要完善鄉鎮(街道)級水庫移民管理機構，補充基層人員；同時也要開展業務知識、實務操作等方面的培訓，提升水庫移民管理人員的責任感和業務水平[4]。

4.2 設立專款專賬，嚴格執行移民資金使用規定

大中型水庫移民后期扶持資金是黨和國家及北京市政府為移民分配的專用資金，要保障每一筆資金真正用到水庫移民事業上[5]。為做好水庫移民后期扶持資金管理，各區、各鄉鎮(街道)應建立水庫移民項目專賬，做到專款專用；還要加強水庫移民后期扶持資金的使用監管，與財政部門、施工單位等加強溝通，切實提高資金的使用效率。

4.3 引領精準幫扶，后期扶持資金服務好水庫移民群眾

按照黨中央、國務院的要求，分析發展面臨的主要問題和矛盾，以問題為導向，堅持實事求是、突出重點、精準幫扶、合力攻堅的原則，水庫移民后期扶持項目要引領精準幫扶，后期扶持資金服務好水庫移民群眾，增加水庫移民的收入，提升他們的生活水平[1]。在項目醞釀申報階段，北京市應明確要求各申報項目從水庫移民群眾需求出發。在具體的決策階段，北京市各區應該優先將資金用于重點項目，盡可能選擇事關民生、效果顯著的項目，使資金 “集中力量辦大事”；同時還要加強與各區其他部門溝通，為精準幫扶引領方向，如優先落實圍繞移民美麗家園建設、綠色生態產業扶持和移民智力扶持等方面項目[6]。在項目遴選階段，北京市各區還可以考慮探索“移民自主建設管理模式”[7]，為移民群眾提供制度政策扶持，讓移民群眾自主完成資金需求量小，技術要求低、實施難度小的部分后扶項目，充分調動移民群眾的主動性、積極性，激發移民謀求自我發展的活力[8]，更有效地提升移民群眾的生產生活水平。

4.4 構建清單管理制度，推進信息化管理工作

21世紀是現代化、信息化的時代，水庫移民管理工作也應該緊跟時代發展的步伐，加快構建各種項目管理清單[9]，用好北京市水庫移民后期扶持管理信息系統。將“互聯網+”引入水庫移民管理工作，充分運用大數據等現代信息技術提高后扶項目管理的質量和效率，使水庫移民管理工作更加“信息化”“智能化”。

5 結 語

本文通過對北京市大中型水庫后期移民政策貫徹落實情況的分析，總結出北京市大中型水庫后期移民項目具有普惠性強、類型多樣化和管理復雜的特點，針對后期扶持項目落實中存在的精準幫扶不足、項目建設進度較慢、項目資金結存量大和基層工作人員不足等問題，提出了完善移民管理機構加強移民干部隊伍建設、設立專款專戶、嚴格執行移民資金使用規定、后期扶持項目引領精準幫扶以及推進移民管理工作信息化等改進建議，響應了中央關于新時代“三農”工作的決策部署，以期提升后期扶持項目的實施效果，全面提升水庫移民生產生活條件，促進移民增收，進一步維護北京市庫區和移民安置區社會穩定、繁榮發展。