地方高校債務(wù)風險防控及應(yīng)對策略

河南科技大學(xué) 吳靜慧

一、引言

國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者認為導(dǎo)致高校負債的重要原因是高等教育大眾化。“大眾化教育”的說法源于美國社會學(xué)家Martin Trow。20 世紀90 年代，我國經(jīng)濟下行壓力不斷增加，在擴大內(nèi)需的大背景下，高等教育踏入了跨越式發(fā)展的快車道。為擴大辦學(xué)規(guī)模，全國很多高校都積極貸款，“以貸興教”一時風靡大江南北，以至于當時因謹慎而沒有貸款的高校領(lǐng)導(dǎo)倍受職工指責。大額銀行貸款給高校教育帶來了發(fā)展機遇，但同時也帶來了潛在的債務(wù)風險。

2007 年吉林大學(xué)被媒體曝光負債30 億元，高校債務(wù)問題遂成為社會廣泛關(guān)注的熱點問題。2009年，教育部首次把“開展化解高校債務(wù)風險工作”列入年度工作要點[1]。截至2010 年底，全國共有“1164 所地方所屬普通高校有政府性債務(wù)2634.98 億元”，“有95 所高校存在債務(wù)逾期現(xiàn)象”。[2]2010 年1 月，財政部、教育部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負擔化解高校債務(wù)風險的意見》。經(jīng)過各方不懈努力，我國高校總體債務(wù)規(guī)模得到有效控制。但在近幾年，部分省級高校債務(wù)規(guī)模再度反彈[3]。

二、地方高校存在的債務(wù)風險

債務(wù)風險指債權(quán)人在法律保護范圍內(nèi)面臨的債款損失風險，主要內(nèi)容有：訴訟時效風險、債務(wù)人破產(chǎn)風險、債務(wù)人解體風險、債務(wù)人犯罪風險、社會性風險等。具體高校而言，如果負債過重，將面臨以下風險。

（一）直接影響高校正常的財務(wù)活動

高校負債過重將會產(chǎn)生流動性風險、轉(zhuǎn)嫁性風險和信用風險，直接影響正常的財務(wù)活動。

1.流動性風險。高校開展正常的教學(xué)管理和科學(xué)研究活動需要財務(wù)部門提供正常的流動資金。如果學(xué)校因償還貸款本金或者貸款利息而挪用教學(xué)科研活動經(jīng)費，將大大增加學(xué)校資金鏈斷裂的可能性。為了節(jié)省開支，負債高校可能會減少對基礎(chǔ)設(shè)施的維修，或者延遲發(fā)放教職工的科研獎勵、精神文明獎等款項，這些無奈之舉會在一定程度上會挫傷教職工的積極性，從而對學(xué)校正常的教學(xué)科研活動產(chǎn)生極大的消極影響。

2.轉(zhuǎn)嫁性風險。高等教育的公益性和特殊性決定了其與生俱來的轉(zhuǎn)嫁性風險。一是高校可以通過降低差旅補貼、降低師資培訓(xùn)經(jīng)費等途徑減少正常的開支，把風險轉(zhuǎn)嫁給教職工。二是可以通過提高學(xué)費把風險轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生。三是高等教育作為準公共產(chǎn)品，當出現(xiàn)嚴峻的債務(wù)危機時，可以通過政府的財政支持把部分債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方政府或者主管部門。

3.信用風險。如果高校債務(wù)過重導(dǎo)致資金鏈斷裂而無法按時還貸還息時，就會因逾期還貸還息而產(chǎn)生違約記錄，從而產(chǎn)生影響高校的信用等級。這在一定程度上也增加了高校以后貸款的難度和成本。[4]

（二）影響高等教育事業(yè)發(fā)展

我國高校是非營利性、具有公益性質(zhì)的組織，主要經(jīng)費來源一直都是國家財政撥款和學(xué)費收入。隨著高等教育的擴招，“國家對公立高校的財政性經(jīng)費投入不但沒有增加，反而有下降趨勢，從2002 年的3.32%下降到2005 年的2.16%。”“2012 年，國家財政性教育經(jīng)費支出21994 億元，占GDP 比例第一次超過4%，但4%僅僅是達到基本標準”。[5]另外，國家近期的財政撥款更多傾向于義務(wù)教育，用于地方高校的財政撥款不可能大幅度增加。有些地方高校為了償還債務(wù)，不得不挪用教學(xué)科研經(jīng)費，降低教職工的獎金和福利待遇，減少基礎(chǔ)設(shè)施的維護費用。這樣一來，一方面會在一定程度上影響教師的積極性，影響教學(xué)科研水平；另一方面，會使這些高校在引進人才、培養(yǎng)人才和留住人才方面失去很多優(yōu)勢，致使優(yōu)秀人才不愿來、骨干教師不愿留。

（三）容易成為滋生腐敗的溫床

地方高校借貸的資金大部分都投在了基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。“高校基建工程領(lǐng)域具有資金密集、利益驅(qū)動大、角逐激烈等特征，牽涉到項目立項、可行性研究、初步設(shè)計、地質(zhì)勘探、施工圖設(shè)計審查、工程開工、基礎(chǔ)驗收、主體驗收、竣工驗收、工程結(jié)算決算等諸多流程環(huán)節(jié)，涉及數(shù)十個決策、審批環(huán)節(jié)和程序，每個環(huán)節(jié)都存在權(quán)與利的博弈。”[6]因此，在這種背景下，基建領(lǐng)域成為高校腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心副主任杜治洲，曾對近年來200 個地方公立高校腐敗案例進行研究，發(fā)現(xiàn)高達34.2%腐敗案例與基建領(lǐng)域有關(guān)。地方高校基建領(lǐng)域腐敗的源頭是權(quán)力和資金過于集中在某些人或某些崗位，且廉政監(jiān)管缺失或者監(jiān)管不到位所致。另外，個人道德防線不牢固、業(yè)務(wù)流程設(shè)計不科學(xué)、政策執(zhí)行不規(guī)范、廉政制度不完善等均是影響基建領(lǐng)域廉政風險的重要因素。

三、加強地方高校債務(wù)風險管控的建議

（一）統(tǒng)一思想，切實提高認識

地方高校主要領(lǐng)導(dǎo)干部一定要提高思想認識，深刻理解大舉借債擴大辦學(xué)規(guī)模所帶來的負面影響，深刻認識以貸養(yǎng)教存在的巨大風險。地方高校的黨委書記、校長、主管基建的副校長等主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要切實強化責任意識和債務(wù)風險意識，樹立正確的政績觀，切實扭轉(zhuǎn)重借貸、輕償還，重融資、輕風險，重投入、輕回報，重使用、輕管理的現(xiàn)狀。

另外，背負債務(wù)的地方高校要充分發(fā)揮債務(wù)主體的主觀能動性，摒棄傳統(tǒng)“等、靠、要”的思想認識，積極與各級主管部門溝通聯(lián)系，盡量“爭取非省級地方財政預(yù)算內(nèi)專項資金支持”。[7]

（二）多策并舉，努力拓寬收入渠道

1.開源節(jié)流。一是要著重在“開源”上面做文章。高校可以充分挖掘自身的優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)勢，充分利用所在地市的歷史文化資源和紅色旅游資源，著力打造培訓(xùn)基地；在各校區(qū)建設(shè)臨街商業(yè)門面房，做好中外合作辦學(xué)項目等，增加學(xué)校收入。二是在不影響教學(xué)科研的情況下，要倡導(dǎo)節(jié)約意識，比如要引導(dǎo)師生養(yǎng)成隨手關(guān)燈的好習(xí)慣，徹底解決“長明燈”問題；也可適當加大周學(xué)時數(shù)，壓縮學(xué)期周長，以節(jié)約辦學(xué)成本。

2.土地置換。把老校區(qū)賣掉用于償還新校區(qū)建設(shè)的債務(wù)是各高校普遍采用的重要方式，但把教育用地“置換”出去卻面臨著諸多實現(xiàn)困難。比如，土地性質(zhì)很難從教育用地更改成商業(yè)用地，使得轉(zhuǎn)讓價值大打折扣；高校作為土地的使用者，并不具備“賣地”還貸的權(quán)利，必須靠當?shù)卣拇罅χС植庞锌赡芑狻爸脫Q”過程中的重重障礙。

在“置換”這一途徑上行不通時，必須改變思維方式，轉(zhuǎn)變“置換”思路。比如，可以利用專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢舉辦各類培訓(xùn)班，既可以服務(wù)地方發(fā)展，也可以為學(xué)校賺錢，可謂一舉兩得。

3.發(fā)行債券。美國政府早在20 世紀90 年代就開始允許各高校通過發(fā)行債券進行融資。相對銀行貸款，發(fā)行債券的風險相對較低，很快被社會認可。[8]在國內(nèi)，也有高校嘗試通過發(fā)行債券來融資。2019年，河南省屬公辦高校建設(shè)專項債券8 億元在上海證券交易所成功發(fā)行，5 年期票面利率3.3%的發(fā)行了5 億元，10 年期票面利率3.41%的發(fā)行了3 億元。這是繼云南、陜西之后全國第三個成功發(fā)行高校專項債券的省份。這次發(fā)行的省屬公辦高校專項債券，主要用于河南師范大學(xué)、鄭州輕工業(yè)學(xué)院、河南科技學(xué)院、許昌學(xué)院、河南應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院、河南水利與環(huán)境職業(yè)學(xué)院等6 家省屬公辦高校的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。這為河南省屬公辦高校融資開辟了新途徑，為進一步改善地方高校辦學(xué)條件發(fā)揮了積極作用。[9]

（三）總結(jié)經(jīng)驗，建立健全規(guī)避風險的長效機制

1.加強財務(wù)預(yù)算管理。《高等學(xué)校財務(wù)制度》明確指出，高校要“合理編制學(xué)校預(yù)算，有效控制預(yù)算執(zhí)行，完整、準確編制學(xué)校決算，真實反映學(xué)校財務(wù)狀況；依法多渠道籌集資金，努力節(jié)約支出；建立健全學(xué)校財務(wù)制度，加強經(jīng)濟核算，實施績效評價，提高資金使用效益；加強資產(chǎn)管理，真實完整地反映資產(chǎn)使用狀況，合理配置和有效利用資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失；加強對學(xué)校經(jīng)濟活動的財務(wù)控制和監(jiān)督，防范財務(wù)風險”。科學(xué)合理的財務(wù)預(yù)算可以有效規(guī)避因債務(wù)所帶來的資金風險。

2.建立風險評價機制。債務(wù)風險不是一成不變的，而是隨著高校財務(wù)狀況的發(fā)展而不斷變化的。因此，地方高校不僅要觀察債務(wù)風險的相關(guān)歷史數(shù)據(jù)，還要記錄地方高校持續(xù)發(fā)展的動態(tài)數(shù)據(jù)，構(gòu)建動態(tài)評價指標體系。指標體系要能夠適時對債務(wù)風險情況進行預(yù)警。科學(xué)的債務(wù)風險評價體系能夠給地方高校的重大決策提供科學(xué)依據(jù)。財務(wù)部門要定期對學(xué)校內(nèi)部財務(wù)數(shù)據(jù)進行科學(xué)分析，尋找潛在風險因素，有目的地降低財務(wù)風險。

3. 建立健全完善內(nèi)部控制體系。地方高校要理順內(nèi)部財務(wù)管理體制，明確財務(wù)部門統(tǒng)一管理內(nèi)部財務(wù)事務(wù)的職能定位。要建立健全對會計、人事、程序的預(yù)防控制體系，切實完善財務(wù)管理機構(gòu)，建立完善經(jīng)濟責任分層控制機制，進一步明晰權(quán)限職責，最大化規(guī)避不必要的債務(wù)風險。要切實完善內(nèi)部審計制度，通過嚴格審計和有效監(jiān)督確保內(nèi)部財務(wù)安全。