南安市市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃之村莊分類管控初探

黃婉瓊

（南安市自然資源局 福建南安 362300）

近年來，國家提出“市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”的概念，重點探索符合各地實際的新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的市域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的視角由城市轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村。新型城鎮(zhèn)化重點轉(zhuǎn)向重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，鄉(xiāng)村振興也邁入新的發(fā)展階段。堅持縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)，倡導(dǎo)規(guī)劃先行，建立基于各地差異化分析）的村莊規(guī)劃編制體系，可以為鄉(xiāng)村發(fā)展實踐提供參考。

1 南安市域鄉(xiāng)村情況概述

南安市下轄溪美、柳城、美林3個街道和水頭、侖蒼鎮(zhèn)等23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，水頭、山前等379個村莊，總面積約2035.2km2。現(xiàn)狀建設(shè)規(guī)模較大的城鎮(zhèn)集中分布于中部與南部，北部由于地形地貌以山地居多，現(xiàn)狀用地呈零散分布。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地主要圍繞現(xiàn)狀國省道兩側(cè)呈帶狀延伸發(fā)展，偏遠村莊呈點狀零星不規(guī)則分布。現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地約為227.82km2，人均村莊建設(shè)用地301.7m2。

市域村莊人口規(guī)模差異大，呈不規(guī)則分布。根據(jù)南安市人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，南安市域鄉(xiāng)村常住人口60.77萬人，占全市常駐人口比例約43%。現(xiàn)狀村莊人口規(guī)模相差較大，從幾十人到近萬人不等。其中，中小型村所占比重最高，接近全部村莊的一半。受自然地形、區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素影響，村莊人口空間分布差別較大。市域中部南鎮(zhèn)人口規(guī)模大、密度較高。城郊村、景區(qū)村常住人口多，山區(qū)村人口常住人口少。

2 南安市域鄉(xiāng)村差異性分析

根據(jù)對南安市村莊規(guī)劃工作的總結(jié)，將從村莊布局、村落風貌、經(jīng)濟發(fā)展、公服配套等四個層面對村莊發(fā)展差異化進行分析，為后續(xù)的分類工作提供扎實的工作基礎(chǔ)。

2.1 鄉(xiāng)村分布空間差異

南安市農(nóng)村居民點受地形、河流、交通、耕地等的影響，呈現(xiàn)四種分布特征：即集中成片分布的居民點，一般位于空間較開敞的河谷盆地，地形限制較少，交通相對便利，具有一定規(guī)模，形成村、田、山、水的圈層結(jié)構(gòu)；帶狀分布的居民點，沿河流布局或沿交通線路兩側(cè)分布的村莊，呈線型分布；支狀分散分布的居民點，一般規(guī)模適中，受地形地貌限制，以支狀形態(tài)與道路有機散落在山澗溪邊；組團分散分布的居民點，一般規(guī)模較小，受地形地貌限制，以點狀形態(tài)與農(nóng)田有機散落在山澗溪邊。

2.2 鄉(xiāng)村風貌差異

總體來看，農(nóng)村居民點建設(shè)和村落風貌存在著區(qū)域差異。主要表現(xiàn)在：位于中心區(qū)街道的村莊已基本（完成）城鎮(zhèn)化發(fā)展，村莊基本被城鎮(zhèn)建設(shè)覆蓋；康美、洪瀨等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐較快，村莊聚落分布新舊混雜，傳統(tǒng)民居大多破落，新建住宅布局隨意，老村內(nèi)穿插新建房，新老建筑在顏色、裝飾等方面存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，“有新房、沒新村”的問題比較突出；北部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程緩慢，大部分村莊依然保持鄉(xiāng)村形態(tài)，但部分村莊可改為空心化較為嚴重，空心村整治的難度較大。

2.3 鄉(xiāng)村經(jīng)濟差異

北部山區(qū)農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)收入為主，中部及南部主要以工商業(yè)收入為主。北部片區(qū)農(nóng)民收入主要來源以一產(chǎn)及外出務(wù)工為主：家庭收入來源主要為農(nóng)林業(yè)、務(wù)農(nóng)與外出務(wù)工；可改為，部分村民認為本地農(nóng)業(yè)存在技術(shù)落后和生產(chǎn)成本高等問題，通過改變種植方式和“農(nóng)旅融合”等方式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)附加值的提升。南部片區(qū)村民多以工商業(yè)為主，收入較高。

2.4 鄉(xiāng)村公共設(shè)施分布差異

公共服務(wù)設(shè)施主要包括行政辦公、中小學(xué)校、文體設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施等。從南安市區(qū)來看，公共服務(wù)設(shè)施在日益完善。但是公共服務(wù)設(shè)施存在區(qū)域分布不均的現(xiàn)象，中南部片區(qū)公共設(shè)施分布較為完善，北部山區(qū)分布較為缺乏。

北部片區(qū)一些村莊因生源不足，教學(xué)點面臨撤并，部分村莊需要共享教學(xué)點和小學(xué)。北部片區(qū)偏遠鄉(xiāng)村醫(yī)療條件仍待改善，農(nóng)村衛(wèi)生資源相對不足，城鄉(xiāng)之間特別是市區(qū)與山區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展差距有不斷拉大的趨勢。

北部片區(qū)主要行政村基本上都配置了村文化室、農(nóng)家書屋、老年人活動中心、電子閱覽室。但農(nóng)家書屋大多使用率極低，文化室由于和其他設(shè)施混用，規(guī)模較小，不能滿足需要。

3 南安“市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”的村莊分類管控

南安村莊分類思路體現(xiàn)了三步走的原則：通過基礎(chǔ)資料收集分析，依據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》和《泉州市村莊分類指引（試行）》，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)情況和總體規(guī)劃發(fā)展趨勢，初步確定村莊分類；后對農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提供的村莊分類與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)部門核對調(diào)整后的村莊分類進行綜合考慮；最終在此基礎(chǔ)上，進一步與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、發(fā)展趨勢、村莊現(xiàn)狀資源條件等綜合條件分析，確定基于南安實情的村莊分類標準。

根據(jù)上述村莊分類思路，南安市全域行政村莊劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并和待定等五大類型。根據(jù)村莊分類結(jié)果，針對不同類型的村莊，因村施策，提出差異化的規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)意見。

3.1 集聚提升類

集聚提升類村莊應(yīng)科學(xué)確定村莊發(fā)展方向，在原有規(guī)模基礎(chǔ)上有序推進改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、提振人氣、增添活力，保護鄉(xiāng)村風貌，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗村莊。鼓勵村莊居民點集中建設(shè)，在村莊建設(shè)邊界內(nèi)合理布置用地，引導(dǎo)周邊村莊居民向該類型村莊空間集聚。如碼頭鎮(zhèn)大庭村，區(qū)位優(yōu)越交通便利，經(jīng)濟發(fā)展較好，村民人均收入較高，山水林田自然要素齊具，另有天賜巖、承志堂等人文要素，為閩南著名僑鄉(xiāng)。規(guī)劃嚴守“三線”不動搖，保護詩溪、環(huán)村一重山的生態(tài)本底職能，挖掘新型生態(tài)體驗功能：①對詩溪進行河道整治，選取福洋橋及附近河道汀步、古厝、祖廟、引姑文化園為四大節(jié)點，塑造宜人的濱水景觀帶。維護環(huán)村一重山的生態(tài)功能，使生態(tài)林成為天然氧吧，成為居民親近自然之所。于其他林地種植經(jīng)濟林木，增加村民收入。②完善基礎(chǔ)和公共服務(wù)配套設(shè)施，美化村內(nèi)環(huán)境，提升人居環(huán)境質(zhì)量，增加村民幸福感和歸屬感。結(jié)合承志堂、松村精舍、天賜巖等文化節(jié)點，改造利用閑置古厝為民宿、博物館、藝術(shù)工坊等，結(jié)合村內(nèi)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，發(fā)展特色文旅體驗產(chǎn)業(yè)。③以留宮園開發(fā)區(qū)為發(fā)展基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增加區(qū)域競爭力。

3.2 城郊融合類

城郊融合型村莊具有向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的條件，其規(guī)劃建設(shè)應(yīng)納入城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)統(tǒng)籌安排，村莊規(guī)劃要著重解決好村莊發(fā)展近遠期銜接的問題，以環(huán)境整治、村莊危房維護修建、公共服務(wù)設(shè)施提升、村莊違法建設(shè)拆除控制、集體產(chǎn)業(yè)用地集中整治為重點。如霞美鎮(zhèn)金山村，與霞美鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)接壤，積極承接城鎮(zhèn)人口疏解和功能外溢，；與晉江溪、金雞山相鄰，村莊西部和東部用地為城市建設(shè)用地，村莊南部有花卉基地和大片農(nóng)田。定位為霞美鎮(zhèn)城郊，為霞美鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)配套功能完善的生態(tài)村莊。近期以城鄉(xiāng)融合為重點，提升公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施水平，遠期轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)社區(qū)。

3.3 特色保護類

應(yīng)重點結(jié)合村莊自然生態(tài)與歷史文化要素，制定生態(tài)保護與文化傳承目標策略，提出村莊人口與用地規(guī)模控制要求、生態(tài)化建設(shè)標準策略、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、景觀風貌管控指引等措施。重點結(jié)合村莊的特色要素，集約節(jié)約發(fā)展，控制村莊建設(shè)用地無序擴張，有序引導(dǎo)村莊特色化發(fā)展。如豐州鎮(zhèn)環(huán)山村，其立足山村環(huán)境，積極探索以生態(tài)和諧為主線的發(fā)展模式。

3.4 搬遷撤并類

村莊在實施局部或整村搬遷之前要著重解決好村莊近遠期銜接的問題，應(yīng)嚴格限制新建、擴建活動，以環(huán)境保護、生態(tài)保育為目標，以村莊危房維護整修、防災(zāi)減災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害防護、生態(tài)環(huán)境保護、公共服務(wù)設(shè)施提升、村莊違法建設(shè)拆除控制、集體產(chǎn)業(yè)用地集中整治為重點。積極實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對實施搬遷后的舊村應(yīng)限期進行拆除復(fù)墾。如九都鎮(zhèn)林坑村，將林坑、敲墘和吳蘇三個自然村進行綜合整治，對一些破損嚴重的建筑進行拆遷，采取退地還耕與就地安置的方式，梳理現(xiàn)狀建筑與環(huán)境的關(guān)系，創(chuàng)造舒適的公共空間和綠地景觀。另外，基于鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展與人口集聚效應(yīng)，規(guī)劃將東坑與出林口兩個自然村進行整體搬遷至鎮(zhèn)區(qū)安置，達到村莊整體居住環(huán)境和生活質(zhì)量的提升。

3.5 待定類

對于暫時看不準的村莊，暫不做分類，列為待定類，留出足夠的觀察和論證時間，該類村莊規(guī)劃重點統(tǒng)籌人居環(huán)境整治，在未明晰其具體分類前，暫不安排重點項目和新增建設(shè)用地。

南安市域村莊規(guī)劃編制過程中，在初步分類階段確定的待定村，經(jīng)參考相關(guān)部門提供的村莊分類，并與經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主管部門核對調(diào)整后的村莊分類進行綜合考慮，均在最終的村莊分類中確定村莊類型，為村莊后續(xù)建設(shè)提供更有針對性的指導(dǎo)。

通過科學(xué)研判，南安市共劃定集聚提升村120個、城郊融合村142個、特色保護村116個、搬遷撤并村1個。其中以轉(zhuǎn)型融合城郊類最多，占比37.48%。在新型城鄉(xiāng)關(guān)系視角下，市域村莊規(guī)劃扮演著銜接宏觀與微觀層面的角色，其有利于統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間資源、村落風貌和村莊建設(shè)，為構(gòu)建“縣（市）-鎮(zhèn)-村”三級規(guī)劃體系提供鄉(xiāng)村規(guī)劃平臺，實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的創(chuàng)新和改革。

市域村莊規(guī)劃研究深度下至鄉(xiāng)村，是鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃的編制依據(jù)。其可有效解決用地增長需求與用地供給局限，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護，基礎(chǔ)設(shè)施提升與資金投放效益的三大矛盾。為優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、推進土地綜合整治和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有力的技術(shù)支撐。