我國(guó)負(fù)面清單制度的法律探析

譚龍劍 張玲宵

摘 要：自2013年以來，我國(guó)正逐步完善對(duì)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度的建設(shè)，在外資準(zhǔn)入的管理模式上也進(jìn)一步地改革、創(chuàng)新。伴隨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量的日益增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)活性的穩(wěn)步提升，融入經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮已是大勢(shì)所趨，經(jīng)濟(jì)全球化利于我國(guó)對(duì)外貿(mào)易事業(yè)的發(fā)展，但對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避以及對(duì)外法規(guī)的建設(shè)實(shí)則有著更高的要求，因此完善對(duì)外法律法規(guī)迫在眉睫。負(fù)面清單制度的意義不僅代表著一個(gè)國(guó)家的開放程度，其最終目的還是在于深化我國(guó)政府職能改革并促進(jìn)外資進(jìn)入。政府職能轉(zhuǎn)變及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型深刻影響著負(fù)面清單制度，因此，應(yīng)以政府職能與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)情況來審視我國(guó)現(xiàn)階段負(fù)面清單制度，方能指明我國(guó)負(fù)面清單制度的前進(jìn)方向。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單;外資準(zhǔn)入管理模式;經(jīng)濟(jì)體制

中圖分類號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.072

0 引言

在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，上海自由貿(mào)易點(diǎn)的建設(shè)成為全球矚目的焦點(diǎn)，與之相關(guān)的負(fù)面清單制度建設(shè)及改革也備受矚目。上海自由貿(mào)易試點(diǎn)以及負(fù)面清單制度內(nèi)在地促進(jìn)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的活力，于外在更深入地加強(qiáng)了與全球經(jīng)濟(jì)模式的接軌，相應(yīng)的政府職能也進(jìn)一步地深化改革。從政府全權(quán)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民待遇與負(fù)面清單的外資管理方式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的建設(shè)提供了嶄新而又實(shí)效的制度保障。負(fù)面清單管理模式，理論上指的是除了政府以列舉式的方式嚴(yán)格限制或規(guī)制的領(lǐng)域外，對(duì)于清單未列明的相應(yīng)領(lǐng)域即可自由進(jìn)入，政府不予以干涉，簡(jiǎn)單地來說便是“法無(wú)禁止即自由”。

國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境紛繁復(fù)雜，如何在對(duì)外開放的浪潮以及復(fù)雜的全球經(jīng)濟(jì)中探索出符合我國(guó)現(xiàn)有的外資管理模式及準(zhǔn)入制度迫在眉睫，發(fā)展改革之路任重而道遠(yuǎn)。全球資本流動(dòng)格局動(dòng)蕩不安，在眼前紛繁復(fù)雜的全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下維持穩(wěn)定中國(guó)的快速發(fā)展以及維系對(duì)外開放所帶來的改革成果，是一項(xiàng)艱難的挑戰(zhàn)。

1 負(fù)面清單制度的實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 負(fù)面清單制度的改革及內(nèi)容

“負(fù)面清單不僅僅是一份外資準(zhǔn)入的門檻，同時(shí)它也代表了一國(guó)的開放程度高低，負(fù)面清單中所列條目越少，它對(duì)于外資投入的限制則越少，同時(shí)就代表了一國(guó)的開放程度越高。”縱觀全球各個(gè)國(guó)家及地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度層次不齊，存在較大的差距，因此，在此項(xiàng)制度的發(fā)展初期，負(fù)面清單的項(xiàng)目設(shè)置必然存在較為嚴(yán)格的限制，作為試驗(yàn)點(diǎn)的上海自貿(mào)區(qū)也是如此，此項(xiàng)創(chuàng)舉是否有成效還需經(jīng)過長(zhǎng)期而又漫長(zhǎng)的考驗(yàn)。國(guó)際金融環(huán)境千變?nèi)f化，負(fù)面清單制度雖在一定程度上加強(qiáng)了外商投資的吸引，但也存在諸多不可預(yù)計(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，若貿(mào)然推進(jìn)且不加以相應(yīng)的政府監(jiān)督管制，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性可能會(huì)受其波動(dòng)，因此，對(duì)負(fù)面清單制度的推進(jìn)更應(yīng)以實(shí)踐為基礎(chǔ)，以試點(diǎn)的成效性作為是否全面實(shí)行的依據(jù)尤為重要。

1.2 負(fù)面清單制度框架文件的設(shè)置原因

全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，創(chuàng)造性地設(shè)置某項(xiàng)制度的框架性文件在宏觀上尤為重要，對(duì)其內(nèi)容的擴(kuò)充及刪改還需以制度發(fā)展過程中的有效性及相應(yīng)問題為依據(jù)。

其一，在涉及民生等重要領(lǐng)域，負(fù)面清單制度未予以明確規(guī)定?？v觀世界各國(guó)，對(duì)于負(fù)面清單制度都秉持相對(duì)謹(jǐn)慎的態(tài)度，一國(guó)只有在經(jīng)濟(jì)達(dá)到相對(duì)高水平的程度時(shí)才會(huì)建立相關(guān)負(fù)面清單。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家對(duì)于負(fù)面清單的建立更為謹(jǐn)慎，除考慮世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體形式以外，更為關(guān)注其本國(guó)的融入性和與之配套的相應(yīng)監(jiān)管制度;除此之外，鑒于國(guó)內(nèi)某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度與發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定的距離，負(fù)面清單制度的監(jiān)管體制相較于發(fā)達(dá)國(guó)家而言也不夠完善，因此，制定負(fù)面清單制度的基本框架便尤為重要，能有效避免實(shí)踐過程中不必要的潛在風(fēng)險(xiǎn)，利于國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

其二，負(fù)面清單制度在某種意義上更代表著一國(guó)的對(duì)外開放水平，對(duì)于外部投資者來說，此項(xiàng)制度增強(qiáng)了相應(yīng)引資的透明性，對(duì)于信息的真實(shí)性以及對(duì)稱性更為具體。對(duì)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來說，更具有過渡性，我國(guó)對(duì)于外資的準(zhǔn)入制度自始都采取重視準(zhǔn)入而輕視監(jiān)管的態(tài)度。對(duì)于負(fù)面清單制度，在政府審批權(quán)力上予以限制，但在政府職能監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)更為重視。

2 我國(guó)對(duì)于負(fù)面清單制度的改進(jìn)建議

2.1 政府職能部門管理模式的更迭

我國(guó)對(duì)于負(fù)面清單制度的態(tài)度從以往的“重準(zhǔn)入輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)換為現(xiàn)有的“輕準(zhǔn)入重監(jiān)管”。這是我國(guó)政府職能部門權(quán)利變更的一項(xiàng)重大變革，具有一定的前瞻性意義?！霸谌蛸Y本高速流轉(zhuǎn)的今天，如何在重重投資者之中找到那個(gè)“鉆空子”的人，資本的逐利性則滋生了許多風(fēng)險(xiǎn)，”加強(qiáng)政府職能部門的監(jiān)督及相應(yīng)的配套監(jiān)管體系便尤為重要。

第一，政府職能的轉(zhuǎn)變并不意味著否定事前審查的相應(yīng)程序，反之，除加強(qiáng)事后監(jiān)督外，嚴(yán)格的事前審查工作依然同等重要。西方國(guó)家主張的自由化投資在其國(guó)家的經(jīng)濟(jì)開放程度及國(guó)內(nèi)的事前審查機(jī)制均有所體現(xiàn)。比較發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)于此類問題上的立法存在一定的缺陷，現(xiàn)存的負(fù)面清單也基于滯后性的原因而不能列明所有的國(guó)內(nèi)禁止領(lǐng)域及產(chǎn)業(yè)，包含目前無(wú)法預(yù)測(cè)到但未來必會(huì)發(fā)展起來的新型產(chǎn)業(yè)，因此，事前審查從某種意義上來講，其本身更是一種兜底性措施，對(duì)于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保護(hù)起著舉足輕重的作用。

第二，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身對(duì)外資管理的相應(yīng)配套制度，對(duì)于目前國(guó)內(nèi)較為普遍的外資者雙標(biāo)現(xiàn)象，在解決問題的方式上，我國(guó)欠缺相應(yīng)制度及經(jīng)驗(yàn)。因此，對(duì)于來自發(fā)達(dá)國(guó)家的投資者而言，其因本國(guó)完善的監(jiān)管體系而所受損失較小甚至微乎其微，而對(duì)于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言確是埋下了重大隱患。因此，設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)于負(fù)面清單制度的規(guī)范顯得尤為重要。負(fù)面清單制度的根本原因在于吸引投資，但維系本國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展是其制度創(chuàng)立的首要前提，設(shè)立內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于平衡自由貿(mào)易事業(yè)的高速發(fā)展及穩(wěn)固國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力的平穩(wěn)性起著決定性作用。

2.2 負(fù)面清單的細(xì)化及相應(yīng)法規(guī)的修訂

負(fù)面清單制度伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展而不斷推進(jìn)、完善，如何與國(guó)際接軌、與具備完善的法律體系的西方國(guó)家接軌是一項(xiàng)亟需解決的問題。我國(guó)對(duì)于負(fù)面清單制度正處于創(chuàng)立摸索期，對(duì)于重要且影響到國(guó)內(nèi)民生甚至是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，我們對(duì)此予以保留而非全面實(shí)行。若僅僅對(duì)負(fù)面清單制度予以改革或者對(duì)其相應(yīng)簡(jiǎn)化并不能實(shí)現(xiàn)外資管理的全面性，就當(dāng)下而言，我國(guó)目前尚未存在一套完整的外資管理規(guī)定，而是零散分布于各項(xiàng)法條中，缺乏整體性，對(duì)我國(guó)負(fù)面清單制度的推進(jìn)也將造成不必要的壁壘。因此，整合現(xiàn)有相關(guān)外資管理辦法的法律規(guī)定，建立配套獨(dú)立的法律規(guī)章尤為重要。

2.3 關(guān)于應(yīng)保留的相關(guān)產(chǎn)業(yè)

我國(guó)現(xiàn)行的2017版負(fù)面清單，雖然減少了諸多禁止限制的產(chǎn)業(yè)及領(lǐng)域，但存在的仍有百項(xiàng)之余。對(duì)于保留產(chǎn)業(yè)，不同學(xué)者對(duì)此觀點(diǎn)不一，因此，以上海自貿(mào)區(qū)為試點(diǎn)，探索可行之方案并在此基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)展其他地方試點(diǎn)，從而平穩(wěn)的達(dá)到預(yù)期的創(chuàng)立目標(biāo)。在未來的發(fā)展進(jìn)程中，若減少相應(yīng)條目其可行性應(yīng)當(dāng)通過試點(diǎn)模式予以合理預(yù)期，除關(guān)乎國(guó)家整體命脈或民生領(lǐng)域的相關(guān)絕對(duì)保留產(chǎn)業(yè)外，對(duì)于其他領(lǐng)域可附之以相對(duì)保留，通過自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)其可行性方案。

隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重增長(zhǎng)，我國(guó)應(yīng)對(duì)外更加開放，廣泛吸引外資投產(chǎn)，加快建設(shè)世界金融中心步伐。各經(jīng)濟(jì)主體在國(guó)際的交流互動(dòng)頻繁，尤其是在金融領(lǐng)域，但我國(guó)對(duì)金融行業(yè)的對(duì)外開放持審慎的態(tài)度，若想分享全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)紅利，必須順勢(shì)而為，進(jìn)一步放開金融服務(wù)業(yè)壁壘。對(duì)于具有廣闊發(fā)展前景且已在發(fā)達(dá)國(guó)家率先發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)（如新能源），應(yīng)主動(dòng)搭乘發(fā)展“順風(fēng)車”，積極吸引與利用國(guó)外先進(jìn)技術(shù)與外資促進(jìn)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)彎道超車。而對(duì)于不確定性高且技術(shù)不成熟的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該以謹(jǐn)慎的態(tài)度予以保留。

3 負(fù)面清單制度在我國(guó)的發(fā)展前景

3.1 加快我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變

負(fù)面清單制度以開放來倒逼改革，標(biāo)志著我國(guó)全面深化改革開放的堅(jiān)定決心，將之前的“重準(zhǔn)入輕監(jiān)管”的外資準(zhǔn)入模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸乇O(jiān)管輕準(zhǔn)入”的全新管理模式。與此同時(shí)，也對(duì)我國(guó)政府部門帶來了新的監(jiān)管挑戰(zhàn)與要求，并且對(duì)政府的審批權(quán)限進(jìn)行了適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化，與近年來政府提倡的簡(jiǎn)政放權(quán)的施政綱領(lǐng)不謀而合，可以說是政府在職能轉(zhuǎn)變的道路上邁出了一大步。

長(zhǎng)久以來，我國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段大多為指導(dǎo)、管制、審批等方式，不可否認(rèn)，這種模式在一定程度上確實(shí)有效地抵御了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)這些年經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)打下了堅(jiān)實(shí)的后盾與基礎(chǔ)。但是隨著我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化改革與發(fā)展，現(xiàn)有的監(jiān)管模式與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié)。因此，進(jìn)一步優(yōu)化政府監(jiān)管模式，化繁為簡(jiǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能刻不容緩。由此，負(fù)面清單的外資準(zhǔn)入模式的頒布表現(xiàn)出了政府在改革現(xiàn)有的管理模式上堅(jiān)決的態(tài)度，外資企業(yè)不僅有了更為清晰、準(zhǔn)確的規(guī)定可以遵循，而且逐漸造就了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中全新的政府調(diào)控與市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)關(guān)系。

近年來，我國(guó)企業(yè)的信用體系建設(shè)初見成效，這一體系的建立使得監(jiān)控相關(guān)外資在我國(guó)的運(yùn)行情況成為可能。依托相關(guān)政府部門企業(yè)信用信息系統(tǒng)，不僅可以監(jiān)控相關(guān)企業(yè)在后期的稅收、勞動(dòng)法保護(hù)中是否出現(xiàn)問題，還可以根據(jù)信用體系對(duì)外資企業(yè)評(píng)級(jí)，將更多的社會(huì)資源給予信用好的外資企業(yè)，從而促進(jìn)其發(fā)展。負(fù)面清單制度的推行勢(shì)必會(huì)引起現(xiàn)有監(jiān)管模式與體系的改革，需要進(jìn)一步開放市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，簡(jiǎn)化行政審批程序，切實(shí)解決“審批難”的問題，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力，創(chuàng)建出一個(gè)誠(chéng)信、開放、高效、公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制。

3.2 促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

一直以來，發(fā)展負(fù)面清單與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的外資管理模式對(duì)于眾多發(fā)展中國(guó)家來說都是一把雙刃劍。一方面來說，負(fù)面清單的改革確實(shí)可以為市場(chǎng)帶來新的活力，促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本國(guó)可以依托外資帶來的先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)激活與發(fā)展本國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而為自己融入全球化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來積極影響;但令許多的發(fā)展中國(guó)家躊躇不前的是，引進(jìn)新的外資在另一方面很可能對(duì)本國(guó)自己的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)造成沖擊。由于本國(guó)的相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家還具有許多差距，于是由于外資的進(jìn)入，可能會(huì)讓本國(guó)的產(chǎn)品和企業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)力。但是筆者認(rèn)為，更多的外資進(jìn)入中國(guó)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的影響終究是利多于弊的。

首先，市場(chǎng)是一個(gè)本身就自帶調(diào)節(jié)功能的產(chǎn)物，市場(chǎng)生來就帶有優(yōu)勝劣汰淘汰機(jī)制。我國(guó)要想要在未來的國(guó)際資本市場(chǎng)上占有一席之地，只注重本國(guó)國(guó)內(nèi)的發(fā)展是不可行的，必須加入更多地良性的外資，帶來更多的發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)國(guó)內(nèi)形成一種良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此來加速促進(jìn)我國(guó)的民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

其次，分析我國(guó)負(fù)面清單的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在服務(wù)業(yè)上的限制是逐漸放寬的，這正好印證了我國(guó)要逐漸加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的腳步。引入外資是利用外資的雄厚資金及其國(guó)際化的產(chǎn)業(yè)布局為我國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來新的發(fā)展，通過稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)資源的有效引導(dǎo)，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革做出更多的貢獻(xiàn)。

最后，在更深層次的改革上來說，不僅是將外資帶進(jìn)來，也創(chuàng)造了更好的機(jī)會(huì)讓中國(guó)企業(yè)走出去。負(fù)面清單模式的改革是中國(guó)加入全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，但是更多的也促進(jìn)了中國(guó)與其他國(guó)家的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，為中國(guó)企業(yè)更好地走向世界舞臺(tái)奠定了良好的基礎(chǔ)。在國(guó)內(nèi)進(jìn)行負(fù)面清單的改革不僅讓更多的企業(yè)具有了競(jìng)爭(zhēng)力，也為他們?cè)谖磥淼膰?guó)際舞臺(tái)上能更好更快地融入他國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了先決條件，這為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶來了無(wú)限的可能。

在未來，負(fù)面清單制度不僅會(huì)在國(guó)內(nèi)僅有的幾個(gè)試點(diǎn)中產(chǎn)生良好的作用力，更多的是可以將先進(jìn)成熟的經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)，結(jié)合美國(guó)日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，并且通過試點(diǎn)地區(qū)先行實(shí)踐所產(chǎn)生的良好經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于此?？梢灶A(yù)見，未來將此管理模式推廣至全國(guó)之后，能為我國(guó)帶來的不僅僅是雄厚的外資，先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，更可能為我國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、政府職能轉(zhuǎn)變乃至經(jīng)濟(jì)體制的改革帶來不可估量的積極影響。

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