產業扶貧存在的問題及解決措施

達奔那 王利清

摘 要：產業扶貧作為開發式扶貧，是提升貧困地區自我發展能力、帶領貧困人口增收致富的關鍵方式，同時也是鞏固脫貧成效、打贏脫貧攻堅戰的治本之策。通過對察哈爾右翼后旗產業扶貧實施情況進行調研，了解到察哈爾右翼后旗產業扶貧經過實踐探索積累了政策引導、組織帶領、本地企業帶動、運用本地資源打造特色產業等脫貧致富的經驗，但也面臨產業扶貧項目難以穩定持續地發展;產業扶貧項目難以精準到戶;農村集體經濟基礎薄弱難以助力產業扶貧;企業與貧困戶未形成良性的利益聯結等問題。為解決這些問題，從科學精準地選擇產業扶貧項目;整體規劃產業扶貧項目發展路徑;壯大集體經濟助推產業扶貧;建立和完善扶貧產業風險防范體制等方面提出優化舉措。

關鍵詞：產業扶貧;開發式扶貧;特色產業

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.001

習近平總書記強調：“要把發展生產扶貧作為主攻項目，努力做到戶戶有增收項目，人人有脫貧門路”。對于有生產條件，有勞動能力的建檔立卡貧困人口通過產業扶持措施，實現產業扶持項目、資金、政策全覆蓋，激發貧困人口擺脫貧困探尋致富道路的內生發展動力，使貧困人口的生產能力明顯增強，生產條件明顯改善，收入穩定增長，按期達到脫貧標準。烏蘭察布市察哈爾右翼后旗在脫貧攻堅期間，根據烏蘭察布市“1+10”政策體系，結合本地實際，研究制定了2016年—2019年脫貧攻堅規劃、“十三五”脫貧攻堅規劃，因地制宜，發揮優勢，創新思路，帶領群眾摸索出了一條助推脫貧的發展路徑。

1 選題源由

察哈爾右翼后旗位于烏蘭察布市北部，地處陰山北麓風蝕沙化貧困帶。全旗區域面積3910平方公里，轄8個蘇木鄉鎮、87個嘎查村、667個自然村，總人口23萬人，其中農村牧區人口17.39萬人，有蒙、漢、回、滿等9個民族。年均降水量320毫米左右，人均水資源335立方米。貧困人口多、貧困程度深，生產生活條件差，土地貧瘠、十年九旱、廣種薄收，是典型的老少邊窮地區。1986年，該旗被確定為第一批國家扶貧開發重點旗縣。2014年察哈爾右翼后旗旗政府精準識別貧困人口，建檔立卡貧困人口7867戶16508人，其中享受政策7108戶14717人。因病因殘致貧5465人、因學致貧1618人，分別占37.1%和11%。同時察哈爾右翼后旗開始實施精準扶貧。

在教育保障方面，察哈爾右翼后旗按照貧困小學生、初中生、高中生、中職生、專科以上學生每人每年補貼2190元、2460元、4850元、4350元、10000元的標準，2019年上半年發放補助資金200.1萬元，資助貧困學生877人。

在醫療保障方面，全旗貧困人口住院“一站式”報銷，2019年，報銷685人次473萬元，貧困人口醫療費用實際報銷比例達到90%。貧困人口每人100元商業補充保險、110元新農合醫保補貼和免費體檢，同時還建立了大病慢病愛心救助基金。2019年上半年全旗累計核準患病貧困人口4828人，已為363名大病患者聯系定點醫院進行救治，其中61名大病患者完成救治，并納入慢病簽約服務管理。

產業發展方面：其一通過養殖業帶動增收。全旗購置肉牛556頭、生豬3269口、雞禽6892只，建設棚圈4456平米，預計投入資金1132.95萬元。其二通過農企聯結帶動增收。采用土地租賃、托管代養、入股分紅、訂單種養、就業務工等方式，分別與4家重點龍頭企業、3家合作社、17家小型企業建立利益聯結機制，計劃覆蓋貧困人口2764戶，戶均增收1100元。

2019年上半年全旗66個重點貧困嘎查村全部出列，脫貧人口6778戶14249人，未脫貧人口1089戶2259人，貧困發生率由2014年的12.6%降至1.3%。雖然貧困發生率有了很大幅度地降低，但從整體數據來看，大部分貧困戶主要靠政策的幫扶而使生活寬裕起來，而通過產業帶動農民增收方面，雖然政府投入力度比較大，但農民參與度低，實際效果不理想。這樣的現實情況引發本人深度思考察哈爾右翼后旗產業扶貧存在的問題，并將以此為研究方向探究出一些具有針對性的解決措施。

2 察哈爾右翼后旗產業扶貧現狀掃描

2.1 黨支部帶領農民脫貧

察哈爾右翼后旗把黨建優勢轉化成為扶貧優勢，把黨建活力轉化成為攻堅動力，引領扶貧。8名連鄉常委任蘇木鄉鎮黨委第一書記，既當“指揮員”又當“戰斗員”，保證蘇木鄉鎮出列、所包嘎查村成為脫貧樣板村;其他20名旗級包村領導保證所包嘎查村退出。全面加強嘎查村黨支部隊伍建設，擇優選派駐村第一書記、村主任助理134人，鼓勵大學生、創業帶頭人等142名優秀人才回村任職、返鄉創業，75人進入村“兩委”班子，把一批有見識、有闖勁、能夠推動脫貧攻堅的人才吸納到基層組織隊伍當中。堅持“支部引路、黨員帶路、產業鋪路”的做法，把“支部建在產業鏈”上，推行“黨支部+合作社+貧困戶”模式。探索建立村內產業與村外就業互補、資產入股與合股聯營結合的增收模式，帶動貧困群眾穩定長效增收。

2.2 本地企業帶動農民增收

在旗政府的積極鼓勵和大力支持下，本地的民營企業踴躍地參與到產業扶貧的隊伍中，使得察哈爾右翼后旗形成了商貿、物流、文化旅游三個優勢產業，建成了汽貿物流園、商貿城、農貿市場、民族文化產業街等一批帶動消費的重點項目，電子商務、創客空間、休閑健身等新型產業迅速興起，阿里巴巴農村淘寶（村鎮級電商服務站）達到36處。

2.2.1 “企業+集體經濟+貧困戶”的帶貧模式

察哈爾右翼后旗北方馬鈴薯批發市場有限公司是后旗的本土企業，公司擁有3000畝種植基地，350畝的批發市場，15000噸倉儲能力的儲窖，在脫貧攻堅的實踐中，該公司踐行“企業+集體經濟+貧困戶”的帶貧模式，有力推動當地貧困戶增收致富。在產業基礎和立地條件好的七頃地村建成了馬鈴薯網室大棚60座。其中45座大棚由非貧困戶承包經營，每座大棚交村委會1100元作為集體經濟，15座大棚由貧困戶承包經營，每座大棚交村委會500元作為集體經濟。公司指派多年種植培育“后旗紅”馬鈴薯的技術人員，無償為貧困戶進行全程的技術指導，統一購買優質種薯，帶動貧困戶種植“后旗紅”馬鈴薯原原種，鼓勵和幫助有勞動能力的脫貧對象通過自身努力發展產業擺脫貧困。

2.2.2 “企業+電商經營+貧困戶”的帶貧模式

內蒙古壹蒙壹牧電子商務有限公司是一家電子商務公司。該公司在旗委各級部門的大力支持下，全年銷售農畜產品600萬元，其中線下銷售農畜產品130萬元，電商平臺銷售325萬元，扶貧合作模式銷售145萬元，公司全年用工人次1566人次，其中貧困戶約占總務工人口的12%，每戶增收約1562元，惠及察右后旗6個鄉鎮。該企業為提高扶貧效率，創新扶貧方式。一是通過中國銀保監會定點幫扶企業的對口幫扶助力脫貧;二是與中國郵政深度合作，減免農產品郵費助力脫貧;三是公司定向收購貧困戶農產品，解決貧困戶實際困難;四是為貧困戶提供打工機會，直接提高收入。

2.2.3 “龍頭企業+基地+電商”帶貧模式

內蒙古壹蒙壹牧電子商務有限公司在察哈爾右翼后旗的前進村創辦民宿，讓企業與農牧戶的利益聯結，促進貧困戶參與和分享產業鏈增值收益，以實現穩定脫貧。公司會定向收購貧困戶的農產品，也會推薦來住民宿的客人去前進村周邊蔬菜種植大棚及農作物種植基地，采摘水果、蔬菜。帶動農民增收。并且為貧困人口提供就業機會，在村民中挑選能歌善舞的民間表演人員組成特色民間表演小隊，根據顧客所需提供篝火、燒烤、草原歌曲、民風展示等才藝表演，增加貧困戶的收入。

2.3 集體經濟帶動農民增收

全旗農作物播種面積73萬畝，糧食產量達到1.88億斤。全旗馬鈴薯種植面積穩定在35萬畝，“后旗紅”馬鈴薯榮獲第十八屆中國綠色食品博覽會“金獎”，是“中國薯都”的核心種植區。豬、牛養殖規模，分別達到45萬口和35萬頭，占養殖比重的25%;肉羊養殖規模壓減10%，控制在80萬只以內。雛鷹生豬、創新農副產品、天怡美蔬菜、彤陽中草藥等重點項目加快推進，有力帶動了農牧民脫貧增收。并且現已完成29兆瓦村級光伏扶貧電站建設，實現全容量并網發電，覆蓋65個嘎查村6130戶貧困戶，預計每個嘎查村集體經濟可增收30萬元左右，集體經濟更加穩固。

2.4 京蒙對口幫扶項目拓寬農民增收渠道

為了實現2020年在現行標準下貧困人口脫貧以及貧困旗縣全部摘帽退出的目標。北京市人民政府和內蒙古人民政府簽訂《全面深化京蒙扶貧協作三年行動框架協議》，一是統籌資金項目，實施精準聚焦行動;二是促進人才交流，實施扶志扶智行動;三是推進產業合作，實施扶貧造血行動;四是開展勞務協作，實施就業扶貧行動;五是強化結對幫扶，實施攜手奔小康行動;六是發揮北京優勢，實施特色幫扶。資源稟賦型扶貧項目比市場需求型整體扶貧績效更好。立足本旗縣豐富的資源優勢，培養馬鈴薯、冷涼蔬菜、肉牛、肉羊、生豬等帶動能力強的農牧業主導產業，打造面向首都的綠色特色產品產銷供應基地。北京市企業到受援地建設地區總部和分廠及進行加工配套，建設特色農畜產品基地、農牧業產業化園區，發展農畜產品精深加工、休閑農牧業和鄉村牧區旅游參與京蒙扶貧協作項目建設，與貧困戶建立聯結機制，給予扶貧協作項目資金支持。

3 察哈爾右翼后旗產業扶貧現狀審視

3.1 產業扶貧項目難以精準到戶

產業定位不準確，又盲目地讓貧困戶參與產業的發展，很容易造成新產業發展不起來，傳統產業也荒廢的兩難情形。在實地調研發現，該旗的幫扶措施有菜單式補貼、政銀企分紅、集體經濟分紅等，大部分是給錢給物的普惠式的幫扶，千篇一律、套公式、上下一般粗的扶貧方式，對具體到每一個貧困戶如何脫貧，說不出務實管用的舉措，不能做到“一戶一策”，普惠扶貧大于精準扶貧。村干部的主要做法也大都是讓貧困戶“吃大鍋飯”，在產業發展、組織創新、技術培訓等方面的舉措比較少。幫扶方式單一，沒有針對性，貧困戶脫貧反貧的風險較高。調研發現，“后期紅”馬鈴薯能成為其優勢產業是因為該地區獨特的土地和氣候狀況，而像雪菊這樣更適合在高海拔地區栽種的植物，在察哈爾右翼后旗也有成片的種植區。這樣種植出來的雪菊與高原地區的雪菊在品質上會有很大的差距，進入市場后競爭力相對比較弱。

3.2 產業扶貧項目難以穩定持續地發展

利用產業發展進行精準扶貧的正確內涵應當是以貧困地區的資源稟賦為前提，以市場需求為導向，以產業發展為抓手，以外部扶貧力量為依托，通過科學遴選機制以確定產業扶貧項目，并有效、持續地投入技術、信息、資本、土地勞動等要素，進行產業培育和發展，從而促進貧困地區的經濟發展和貧困人口的收入增加，最終實現脫貧致富。

察哈爾右翼后旗大多數農民都是將發展種植業、養殖業作為自身擺脫貧困的產業，其產量受自然條件的影響較大。如果正常年景可以不愁吃穿，一旦遇到像暴雨、洪水、泥石流等自然災害的影響，種植業可能會顆粒無收，養殖業的成本也會提高，反貧的比例也會隨之提高。究其根本是因為干部權責模糊，農民參與度低，在項目遴選時干部獨斷專行，不尊重農民發展意愿，產業項目脫離實際，導致產業發展“短命”。再加之基層政府在產業扶貧項目選擇上由于存在年度考核的壓力，會傾向于選擇引入一些“見效快、技術門檻低、風險小”的項目，急于求成，使得扶貧產業扭曲、走偏，規模大但不適應本地發展模式，出現短期有效，長期失效等問題。這種考核周期與扶貧產業周期之間的矛盾，也是造成扶貧產業不穩定、不可持續的原因。

3.3 農村集體經濟基礎薄弱難以助力產業扶貧

集體經濟是產業扶貧的重要主體，也是產業扶貧項目落地的重要保障。集體經濟作為各村開展各項工作的物質基礎，在脫貧攻堅決勝時期，集體經濟在使農村富起來所起的支撐與帶動作用更加突出。從目前實際來看，察哈爾右翼后旗的集體經濟總量小且分散，不扎實，不平衡，項目引入主要以農業為主，經濟效益比較低，對產業扶貧的發展起不到助力的作用。

首先，目前多數年輕人都在城市里務工，留在村里大都是一些婦女、老人、兒童他們基本沒有工作能力，所以村集體經濟一般只能遴選一些農業作物生產、養雞、養豬等一些技術要求低的項目。這樣的集體經濟無法積累充分的財力，成本相對高，市場競爭利也相對比較弱，無法為產業扶貧項目的啟動和發展提供有力的經濟支持。部分的嘎查蘇木鄉鎮的集體經濟還只是靠土地流轉，獲得土地租金，這樣村民們只是按時獲得一部分固定的收入而已，沒有真正利用集體資產來發展集體產業。

其次，集體經濟組織中很多職能是由村委會代之行使，村級組織和村干部在發展集體經濟中起到“領頭羊”的作用，但是由于要應對來自上級的脫貧壓力以及缺乏行之有效的考核和激勵機制，使得村干部沒有放手大膽發展集體經濟的主動性和積極性。

3.4 企業與貧困戶未形成良性的利益聯結

企業和貧困在面對市場這個大平臺時，他們各自所處的地位，所得到的信息是不平等的。遭遇市場波動時，強勢的一方（企業）會本能地將風險分攤或轉嫁給弱勢的一方（貧困戶）。在實際調研中也發現，企業在貧困戶中提供的扶貧產業，大多數是讓貧困戶參與產業發展的種植、養殖環節，而整個產業鏈上的加工、銷售環節卻很少有貧困戶的參與。這樣的扶貧方式看似是將貧困戶吸納到產業發展當中，但其實貧困戶在產業發展中難獲得自身工作能力的提升以及資本的積累，甚至由于產業發展中種植、養殖環節中的不定因素，貧困戶還要承擔自然和市場帶來的風險。

4 優化察哈爾右翼后旗產業扶貧的現實舉措

4.1 科學精準地選擇產業扶貧項目

制定產業扶貧專項規劃，把產業扶貧列入本地區的整體產業發展規劃和全旗經濟發展整體布局當中，統籌協調各蘇木嘎查資源條件，分工運作，協同發展。要依據本地區特色精準選擇產業項目，讓貧困戶依據自身健康狀況、文化素質、技能水平，自主選擇致富產業，村兩委干部要跟緊產業進展，給予貧困戶所需的資金支持、技術指導以及把握市場波動，合理規劃產業的規模和周期。全旗要依據本土特色注重發展優勢產業、特色產業、主導產業，勿為了提高產業落地率而盲目跟風。

發展特色產業，打造核心競爭力是提高本地產業比較競爭優勢的關鍵。首先，壯大特色產業，高質量發展特色種養殖業以及特色手工業，著力打造一批競爭力強的產業。高質量發展“后旗紅”土豆產業，利用土豆打造一批附加值高的產品，例如薯片，加大對民族特色手工業的扶持，例如察哈爾右翼后旗的手工皮面燙畫和手工羊毛壁毯制作。其次，加強農產品標準化體系建設，從種植到養殖，從生產到加工，推廣運用標準化的技術把控質量與安全，提高產品供給水平。最后，延長農業產業鏈、價值鏈，突出原產地、綠色有機等特色，注重生產、加工銷售中各個環節的誠信監督，著力打造地區特色優質農產品品牌。

4.2 整體規劃產業扶貧項目發展路徑

真正有效果的產業扶貧項目是持續穩定的、與當地資源相適應的、有一定產業基礎的，能夠將貧困戶吸納在產業發展的過程中并且能夠使貧困戶分享產業發展的成果。因此，在貧困村特色產業建設中，既要引入短期效益項目也要引入長期效益項目，將二者有效結合，“以長補短”做活貧困村產業項目，增強扶貧產業的持續性與穩定性。同時政府要通過公司、市場為一些有一定基礎知識的貧困戶提供學習管理、營銷知識的渠道，提高貧困戶的營銷能力、自我經營能力，這樣既增強了貧困戶脫貧致富的信心也增加了產業項目的成功率。

整體規劃項目的發展方向與路徑是扶貧項目能否持續穩定地發展以及帶貧致富的重要保障。從開始的項目論證到中間的項目推進實施以及最后的生產銷售的全過程，需要整體的規劃以及完善的制度體系來進行管理與監督。在一項扶貧產業落地之后，堅持“花錢必有響”“無效必追責”的原則，引入第三方專業考評機制與原考評機制相結合，建立動態的產業扶貧績效評價體系，對產業扶貧的各個環節進行全面考察、綜合評價，整體優化和創新產業扶貧制度體系。

4.3 壯大集體經濟助推產業扶貧

首先，發展集體經濟是貧困人口脫貧后不再反貧的重要保障，是產業扶貧項目精準落地的有力保障。在落實產業扶貧工作中，要因地制宜地拓寬集體經濟發展思路與渠道，壯大集體經濟。針對一些村集體的經營收益不清楚、分配不公平等問題，必須制定嚴格的制度進行約束，保障農民的利益，增強農民對集體經濟組織信心。找出產業布局與農村集體經濟發展的契合點，通過“黨組織+企業”匯聚各方分散資金，壯大優勢產業，形成規模經濟。

其次，農村集體組織是最了解本地風土人情的組織，在搞好產業扶貧中的土地統一規劃、統一耕種、收割、灌溉、運輸等環節中，農村集體組織起著不可替代的作用。找到集體經濟組織與產業扶貧實施之間的聯系，充分利用農村集體組織這一獨有的優勢，創新農村集體經濟組織發展思路，創新產品形式，以此拓寬產業扶貧的思路與發展方式。實現農村集體經濟組織帶動本地區經濟發展的目標。

最后，以綜合示范為契機，推進旗縣電商扶貧。對有條件的貧困村實現電子商務進農村綜合示范全覆蓋;對有條件發展電子商務的貧困戶實現電商扶貧全覆蓋。加強農村牧區電商物流基礎設施建設，健全電商支撐體系。制定貧困旗縣適應電子商務的主要農畜產品質量、分等分級、產品包裝、業務規范等標準，開展農畜產品地理標志、無公害、綠色、有機食品認證和SC認證，構建農畜產品追溯體系，推進產業規模化、品牌化。開展“農牧區電商扶貧”活動，培育扶貧主體隊伍，扶持一批輻射帶動能力強的新型農業經營主體，推動“名特優新”、“三品一標”、“一村一品”農畜產品和休閑農業產品營銷，培育一批電子商務扶貧示范基地、示范企業和示范網店。認真總結推廣在電商精準扶貧實踐中探索的成功經驗，組織召開貧困縣、貧困村電商精準扶貧經驗交流會，引導相互學習、相互借鑒。

4.4 建立和完善扶貧產業風險防范體制

在社會生活、經濟生活中“風險”隨處隨時都存在，提高自身抗風險能力以及建立風險防范體制是抵御風險的根本方式。其一，由于貧困戶本身在市場的弱勢地位，由供大于求所帶來的市場風險對于他們來說就會束手無策。市政府有必要對扶貧產業進行一定的統籌規劃，有意地對扶貧產業的市場實施調控。政府需出臺農業保險補貼政策，繼續在全旗范圍內實施馬鈴薯、玉米、小麥、生豬、奶牛等政策性農業保險。開展馬鈴薯、紅蘿卜價格指數保險和露地蔬菜政策性保險試點，有效規避農牧業生產過程中的自然和市場風險。其二，企業要吸納有能力的貧困戶進入產業鏈的銷售和加工環節，而不只是讓貧困戶停留在種植或是養殖環節。像一些有一定文化基礎的農民應該接受經營管理理論知識以及具體設備操作方面的專業培訓，使貧困戶自身獲得發展能力，這是降低扶貧產業風險最根本的方式，也是貧困戶在脫貧之后繼續獲得持續穩定的收入的最根本的保障。整體優化和創新產業扶貧體制，為應對脫貧摘帽后的新問題、新情況做前瞻性的考慮與規劃。

參考文獻

[1]陳忠言.產業扶貧典型模式的比較研究——基于云南深度貧困地區產業扶貧的實踐[J].蘭州學刊，2019，（05）：161-175.

[2]胡偉斌，黃祖輝，朋文歡.產業精準扶貧的作用機理、現實困境及破解路徑[J].江淮論壇，2018，（05）：44-48.

[3]習近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，2014.

[4]郭小聰，吳高輝，李劉興.政策脫節中的政府行為機制——基于深度貧困縣L產業扶貧過程的案例分析[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2019，19（05）：33-39.

[5]許漢澤，李小云.深度貧困地區產業扶貧的實踐困境及其對策——基于可行能力理論的分析[J].甘肅社會科學，2019，（03）：130-136.

[6]金江峰.產業扶貧何以容易出現“精準偏差”——基于地方政府能力視角[J].蘭州學刊，2019，（02）：181-191.

[7]劉偉，邊東東.產業扶貧政策的實踐邏輯——對B縣四個駐村工作隊的比較分析[J].江蘇社會科學，2019，（02）：143-154+259.

[8]賀林波，謝美娟.產業精準扶貧的剩余控制權沖突及治理[J].華南農業大學學報（社會科學版），2019，18（04）：1-9.

[9]潘登嶺.發展農村集體經濟 助力精準扶貧[J].當代貴州，2017，（03）：50-51.

[10]王卓，胡夢珠.民族地區產業扶貧效果及影響因素研究——以川滇彝區為例[J].經濟體制改革，2019，（03）：70-77.

[11]曾慶捷，牛乙欽.鄉村治理中的產業扶貧模式及其績效評估[J].南開學報（哲學社會科學版），2019，（04）：87-96.

[12]陳恩.產業扶貧為什么容易失敗？——基于貧困戶增能的結構性困境分析[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2019，19（04）：87-95.

[13]鐘有糝.貧困村產業扶貧存在的問題及對策[J].現代農業科技，2019，（16）：236+238.