農業綜合執法改革對基層動物衛生監督工作的影響

張鋒

（陜西省商洛市高新區（商丹園區）社區管理辦事處 726000）

隨著我國畜牧業的快速發展，社會主義市場經濟促進了畜產品生產經營方式的轉變，在這一轉變的過程中，動物衛生監督工作仍有許多問題急需解決。 國家和地方政府為進一步強化農業綜合執法力度，促進動物衛生監督工作有序進行，對農業綜合執法體制、能力和職責進行了相應改革，并在不斷的改革實踐中探索出一條更高效推動動物衛生監督工作進行的新的工作機制。

1 改革基本情況

1.1 執法體制改革

當地原有的農業執法部門是由農業執法大隊、 農業監督管理部、水產漁政監督部、動物衛生監督部、生肉屠宰執法部等多個部門聯合組成，按各自部門管轄內容進行監督執法。 農業綜合執法改革的方向之一， 就是將這種分散式的執法向集中綜合式進行轉變。 首先設立市級農業綜合執法總隊，根據農牧業進行支隊分社，如種植業、養殖業、農業資源執法、動物衛生監督和綜合處；其次，各縣根據自己縣級農業發展規劃和特點設置農業綜合執法中隊，統一由總隊進行統籌管理，加強了各部門之間的協作能力，促進了區域聯動性發展。

1.2 執法能力整合

農業綜合執法改革后， 將原農業執法部門人員全部納入新農業綜合執法總隊，對人員編制、職能、學歷及專業進行電子信息管理，農業綜合執法總隊和各分支對實行集中辦公，便于事務分配和管理。 將原農業執法大隊和各部門的資金、 資產進行清點、合并，統一由總隊管理。 根據各支隊出勤數量合理分配執法專用車輛和特種專業技術用車數量。

1.3 主要職責明確

農業綜合執法改革后， 對農業綜合執法總隊和各支隊的主要職責和職能進行明確，第一，農業綜合執法總隊具有行使動物及其產品檢疫的權利，并執行動物防疫監管工作；第二，農業綜合執法總隊具有行政處罰權， 對農業相關的違法行為進行嚴肅處理，并對有關的投訴、舉報行為進行核實、解決；第三，農業綜合執法總隊要不定期的開展專項執法、集中執法等工作，配合其他市（縣）進行農業執法活動。 農業綜合執法中隊對本縣農業有關活動進行執法、監督，和市級執法大隊職能大體一致。

2 積極影響

2.1 強化農業綜合執法力度

農業綜合執法改革后， 通過大部門體制對農業有關事務進行統一、集中管理，一方面，促進了農業執法隊伍及其職能的整合，使得農業執法隊伍向協作性、綜合性方向發展。另一方， 強化了農業綜合執法力度，由于執法隊伍集中式管理，有利于工作合理分配，提高了執法強度。

2.2 優化農業綜合執法隊伍結構

農業綜合執法改革后， 根據執法人員的專業水平進行工作職責安排，對從事執法辦案的工作人員進行法律法規理論剖析，并定期開展業務技能培訓， 不斷增強執法人員的專業水平和綜合素質[1]。 同時，對農業綜合執法人員的形象進行統一著裝，積極打造出一支專業水平高、執法能力強、紀律嚴明的執法隊伍。

2.3 提高動物衛生監督和執法工作效率

農業綜合執法改革后， 將動物衛生監督和執法兩個不同職能進行明確的劃分，實行分別管理。 同時，監督和執法部門下又有各自的專員從事不同的工作， 促進了動物衛生監督和執法工作的效率。

2.4 健全動物衛生監督管理體制

生肉屠宰監管原本由商務部負責，農業綜合執法改革后，改由農業部負責，對生肉屠宰、檢疫和流通等環節的監督均由農業綜合執法大隊負責，便于農業綜合執法工作的協調管理，促進了動物衛生監督管理體制的形成。

3 存在問題及原因

3.1 總隊和大隊間的改革不徹底

首先，農業綜合執法總隊只是原有分支部門的數量疊加，不能突出總隊的優勢，無法形成合力促進執法工作的開展。 其次，農業綜合執法總隊（市級）和大隊（縣級）目前的職能不全面，如林業、植物檢疫等工作還未納入執法范圍內。

3.2 支隊內的職能定位不清

首先，各支隊改革過程中，由于職能重新定位和劃分，部分人員對農業委托執法關系認識不清， 認為農業行政主管部門不再履行該職責。 其次，部分人員在改革過程中對行政主體和非行政主體的辨別能力不強，執法時容易混淆主體。

3.3 動物衛生監督工作安排不合理

首先， 動物衛生監督工作人員急于上崗， 沒有真正領悟到《動物防疫法》所賦予和規定的權利和職責，片面強調執法辦案。其次，某些地區未設立或撤銷原有的動物衛生監督所，由市級統一安排進行動物衛生監督和執法工作，但是人員安排并不合理。

3.4 行政處罰管轄權不明確

首先，在農業綜合執法過程中，沒有嚴格遵守《農業行政處罰程序規定》，使得部分監督和執法工作重心沒有下沉。 其次，農業綜合執法總隊在進行執法工作中沒有進行系統性思考， 對某些農業項目監管缺乏建立長效機制的意識[2]。

3.5 執法管理規范性不高

首先，市級和縣級農業綜合執法機構的名稱均為“農業主管部門”，無法真正體現“委托執法”本質，容易發生主體混淆的問題。 其次，在編不在崗的員工人數較多，容易出現混崗問題，其中少許執法人員并不具備執法證， 無法到現場進行執法工作。 同時，雖然《國務院辦公廳關于整頓統一著裝的通知》規定統一著裝，但是僅局限于漁政監督、植物檢疫和對外港口農業有關檢疫工作人員，其余未有明確規定。

4 對策分析

4.1 繼續深化農業綜合執法改革

將森林、植物檢疫、農業資源等有關農業執法工作全部納入農業綜合執法總隊，完善工作職能，整合執法力量，進一步深化農業綜合執法改革。

4.2 正確認識職能定位

第一，正確區分“農業行政主管部門”和“動物衛生監管機構”，對于不同的主體進行不同職責定位。 第二，正確區分“行政強制”和“委托”，必須也只能由農業行政主管部門進行執法工作。

4.3 合理安排動物衛生監督工作

第一，合理安排動物衛生監管和執法工作，除依法辦案，還需要合理統籌動物檢疫防疫工作。 第二，增加基礎動物衛生檢疫工作人員數量，確保對屠宰場、養殖戶、運輸流通等多個環節的有效監督[3]。

4.4 強化屬地管理

第一，每個市級和縣級農業綜合執法機構嚴格遵守《農業行政處罰程序規定》，推動農業綜合執法工作下沉。 第二，農業綜合執法總隊建立一套高效的重大案件、疫情監督指導工作機制，市級總隊做好核心指導，縣級中隊承擔具體執法工作。

4.5 規范執法管理

第一， 盡快整理在編不在崗的工作人員名單， 將其全部歸位，避免再次出現混崗問題。 第二，定期開展執法人員培訓，增強每個人執法人員的綜合素質和業務能力。 第三，督促執法人員盡快取得執法證，提高人員持證上崗的比例。 第四，市級和縣級農業綜合執法統一著裝，保持執法的嚴肅性和良好形象。

綜上所述， 農業綜合執法改革推進了基層動物衛生監督工作的開展，但在改革過程中仍有許多問題值得我們重視，在今后的改革工作中，我們要堅持深化改革，明確職責，強化動物衛生監督、執法工作，鼓勵和增強各區域協作辦案，積極促進基層動物衛生工作質量和效率的提高。