環保社會組織協商的功能及實現：基于政策過程視角的分析*

近年來，我國社會組織步入一個高質量發展的階段，截至2018年，我國共有社會組織81萬多個，其中在民政部登記的社會組織數量有2 306個；社會團體37萬多個，民辦非企業單位42萬多個，基金會6 341個。(1)黃曉勇、蔡禮強、何輝、徐彤武：《中國社會組織報告(2019)》，社會科學文獻出版社，2019年，第2頁。2015年2月，中共中央首次提出了“社會組織協商”概念，強調要“逐漸探索”社會組織協商。黨的十九大則再次強調，“統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。”(2)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月19日。從“逐漸探索”到“統籌推進”表明社會組織協商在實踐中日益發揮重要功能。在各類社會組織中，環保社會組織(ENGO)在環境治理體系中所扮演的角色越來越受到我國政府的重視。環保社會組織通過與各級環保部門合作或自發在社會上開展了大量以保護環境、維護公眾環境權益為目標的環保活動，已成為連接政府、企業與公眾之間的橋梁與紐帶。以環保社會組織協商為研究對象，對探究社會組織協商功能的內涵和類型、實現路徑、實現邏輯等問題具有重要價值。本文試圖從政策過程視角出發，通過對環保“嘉興模式”的案例分析，試圖對上述問題進行探究。

一、社會組織協商功能的內涵與類型：基于政策過程視角的分析

(一)社會組織協商功能的內涵分析

學術界對“社會組織協商”概念的界定還存在一定的分歧。康曉強認為“社會組織協商”是社會組織成員就內部事務問題，社會組織之間就利益相關問題，以及社會組織與國家政權機關等就經濟社會發展的重大問題和人民群眾關心的直接利益問題，基于平等、理性、包容、公開等原則理性協商、充分討論以達成一定共識。(3)康曉強：《協商民主建設：社會組織的獨特優勢與引導路徑》，《教學與研究》2015年第9期。谷玉輝認為上述界定基本合理，但在范圍上還包括社會組織與企業之間的協商。(4)谷玉輝：《中國社會組織協商研究》，吉林大學博士論文，2018年，第20頁。楊衛敏認為“社會組織協商”在廣義上屬于基層協商的范疇，綜合起來可劃分為四種類型：社會組織與政府的協商、社會組織與企業的協商、社會組織與社會組織的協商、社會組織內部的協商。(5)楊衛敏：《關于社會組織協商的探索研究》，《重慶社會主義學院學報》2015年第4期。談火生、于曉虹對社會組織協商的內涵進行了拓展研究：(1)認為社會組織內部協商不僅包含內部事務協商，還包括公共議題的協商。(2)社會組織協商的發起主體應限定為社會組織。(3)社會組織協商不附屬于、也不局限于基層協商，而是和政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商、基層協商并立的一個獨立的協商渠道。(6)談火生、于曉紅：《社會組織協商的內涵、特點和類型》，《學海》2016年第2期。

我們認為，談火生、于曉虹的分析較為深入合理，但其提出的第(1)和(2)點值得商榷：首先，“利益相關”包含直接和間接利益相關，價值問題、公共利益問題屬于間接利益相關，仍然是廣義的利益相關問題。其次，社會組織協商有兩種模式：一是作為發起方或組織方通過搭建協商對話平臺吸納社會其他主體；二是作為行動主體直接參與基層協商民主實踐，(7)孔祥利：《城市基層治理轉型背景下的社會組織協商：主體困境與完善路徑》，《中國行政管理》2018年第3期。只要社會組織參與并發揮了重要作用，這部分協商活動，仍然屬于社會組織協商。綜合已有研究成果，我們認為可以將“社會組織協商”界定為社會組織在黨的領導和政府依法管理的前提下，就公共利益相關問題或人民群眾關心的直接利益問題，發起、組織或參與的協商民主活動。

在對“社會組織協商”內涵進行辨析的基礎上，我們可以對“社會組織協商功能”的內涵進行分析。帕森斯認為相互關聯的功能構成功能系統，功能系統包括適應(A)、目標達到(G)、整合(I)、模式維持(L)，行動系統都面臨著同樣的AGIL功能。(8)黎民、張小山：《西方社會學理論》，華中科技大學出版社，2005年，第148頁。相比帕森斯，默頓更強調功能的客觀屬性，認為“功能”這一概念“包括使用、效用、目的、意向、目標、后果”。(9)[美]默頓:《論理論社會學》，華夏出版社，1990年，第103頁。國內學者既強調功能的主觀能動性，也強調功能的客觀效用。趙岐山認為功能內涵核心是“功”，它是“成效和表現成效的事情，技術和技術修養”。(10)趙岐山：《人民政協職能與功能再認識》，《天津市社會主義學院學報》2012年第2期。李秀林認為，功能是指“事物內部固有的效能。”(11)李秀林等：《辯證唯物主義和歷史唯物主義原理》，中國人民大學出版社，1995年，第230頁。綜合已有研究成果，我們可以將“社會組織協商功能”界定為社會組織在黨的領導和政府依法管理的前提下，就公共利益相關問題或人民群眾關心的直接利益問題，發起、組織或參與的協商民主活動的意向目標、行動過程和由此產生的客觀效用。

依據社會組織協商功能的內涵分析，我們可以發現，我國社會組織協商功能具有如下基本特性：(1)社會組織協商功能發揮的基本前提是堅持中國共產黨的領導和遵循政府的依法管理。社會組織協商必須在政治、經濟和社會整體制度框架下獲得維持其功能實現的基本資源。(2)社會組織協商功能的意向目標是就公共利益相關問題或人民群眾關心的直接利益問題展開協商，從而提升政府公共政策的合法性和有效性。(3)社會組織協商功能的實現必須依賴公眾通過協商取得共識的基礎上付諸相應的行動，但基于協商共識的行動并不是“搭便車”式的集體行動，而是公共利益至上和“他者”在場的公共行動。(4)社會組織協商功能的最終成果體現為對公共事務治理的客觀效用。這種客觀效用需要在公眾參與公共政策的議程設定、政策規劃、政策執行和政策評估中予以具體衡量。

(二)社會組織協商功能類型和實現方式：基于政策過程視角的分析

從政策過程視角出發，以社會利益訴求的偏好轉變協調為核心，按照政策問題、政策議程、政策形成和政策執行的過程維度，我們可以將社會組織協商功能分為意見表達功能、訴求溝通功能、關系協調功能和執行監督功能四種(見表1)，這些功能的具體內涵和實現方式如下：

表1 社會組織協商的功能類型與實現方式

1.社會組織協商的意見表達功能。

社會組織協商的意見表達功能是通過意見整合方式實現的，即社會組織將具有內在聯系的個體性意見綜合起來，通過協商的方式，使無序的公眾訴求表達轉變為有序的狀態，并最終形成公共訴求，進行政策問題建構。該功能的基礎在于：一是相比于政府和公眾個體，社會組織具有第三方和公益性，在與基層公眾的溝通過程中易于獲得公眾的理解和支持。二是社會組織具有專業化的組織能力。相比于公眾個體無序的利益表達，社會組織依靠自身的組織資源可以將具有相同訴求的公眾集合在一起。三是社會組織自身具有完善的組織結構，針對不同的訴求都會有相應的工作部門進行對接，為有效整合個體訴求提供了人員支持。

2.社會組織協商的訴求溝通功能。

社會組織協商的訴求溝通功能是通過訴求傳導實現的，即社會組織在整合社會個體意見訴求之后，將社會成員的公共利益訴求傳遞給政府或相關部門，從而對政策議程設置產生影響。社會組織協商的訴求傳導功能的基礎在于：一是社會組織來源于群眾，服務于群眾，在政府和人民群眾之間可以發揮橋梁和紐帶作用。二是社會組織協商可通過組織化方式如座談會、參政議政等協商民主形式將具體訴求信息傳遞給決策部門。三是社會組織傳遞社會訴求，不僅可以凝聚力量、增進共識，還推動科學民主決策的實現。

3.社會組織協商的關系協調功能。

社會組織協商的關系協調功能是通過不同主體的行動和關系協調實現的，即社會組織通過理念和制度化手段對社會組織和公眾、社會組織和政府以及社會組織之間的關系進行協調，從而對政策形成過程的利益主體間關系形成影響。第一，社會組織對公眾加以引導和調整，以期實現公眾行為的合理化、合法化和理性化。社會組織協商一方面可以通過外在的制度引導公眾在參與公共活動中的行為；另一方面可以通過內在理念的引導轉變公眾參與的態度和偏好。第二，社會組織與政府之間的互動協調功能，即社會組織在政策形成過程中和政府關系進行多樣化的互動和協調。第三，社會組織間的互動協調功能，即在政策形成過程中，對社會組織間關系進行協調。

4.社會組織協商的執行監督功能。

社會組織協商的執行監督功能主要通過社會組織對政策執行的監督和矯正來實現的。協商與監督都是協商民主的重要組成部分。社會組織涵蓋了改革開放以來的新興產業、行業和新社會階層和利益群體，將這股新興力量融入社會監督過程中，將有利于形成社會監督合力，建構和夯實自下而上的民主監督體系。社會組織利用自身相對獨立性、調動社會資源的靈活性、活動領域的專業性、集體行動的組織性，以及監督成本低、監督形式多樣、監督覆蓋面廣等優勢，可以有效地監督公共政策執行。同時，社會組織可以整合社會監督力量，增強自身政治影響力和社會公信力，承擔起決策執行監督的責任。

二、環保社會組織協商功能的實現過程：以“嘉興模式”為例

“嘉興模式”，即嘉興市環保社會組織參與環境保護過程中形成的“一會三團一中心”機制：一會即嘉興市環保聯合會；三團指市民環保檢查團、專家服務團、生態文明宣講團；一中心則是環境權益維護中心。在該模式內，環保社會組織為地方政府的環境決策提供支持，為公眾參與環境治理的渠道與機制提供了成功的示范。2016年，“嘉興模式”被寫進了聯合國環境規劃署發布的《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》，“嘉興模式”首創后，已經在浙江11個地市推廣。(12)陳文文：《公眾參與環保的浙江經驗》，《浙江日報》2014年9月26日。本文將以“嘉興模式”為例，試圖描述環保社會組織協商功能實現的基本過程。

(一)環保社會組織協商意見表達功能的實現

1.“點單式督查”協商推動意見的表達。

意見的表達是社會組織協商功能實現的起點，“嘉興模式”創造的實踐方式是“點單式督查”。“點單式督查”是社會組織邀請利益相關的公眾代表同政府環境部門共同抽查企業的環境保護措施與污染排放情況，根據檢查出的問題同企業進行面對面的協商和質詢，并提出相應的整改意見。點單式督查的程序如下：(1)準備階段：嘉興市環保聯合會邀請社會公眾和利益相關群體參與點單式督查工作；(2)前期培訓：嘉興市環保聯合會和環保局工作人員負責向邀請的公眾代表和媒體記者開展《企業事業單位環境信息公開辦法》培訓，使利益相關公眾能夠清楚督查的內容和方法，明確督查活動的目的；(3)協商選擇督查企業：督查企業由環聯邀請的社會公眾，經過民主討論從全市公布的重點排污單位名單中抽取；(4)現場督查：被邀請的公眾與環保局工作人員共同學習被督查企業信息，詳細了解企業的產污途徑和污染物種類；(5)企業回應：企業負責人需對現場發現的問題進行直接回復，向督查公眾和環保部門表態，并提出環保整改方案。以2015年嘉興市開展的協商選擇督查企業為例，嘉興市南湖區環保檢查局同嘉興市環保聯合會的6名特約監督員從106家重點排污單位中協商選擇兩家企業。首先，特約監督員對抽查企業的選擇名單發表了自己的意見，意見的關注點聚焦為固體廢棄物、廢水和廢氣三類。隨后代表們在這三類污染物中進行投票，選擇了固體廢棄物和廢水兩類。其次，6位監督員在產生固體廢棄物和廢水的50多家企業中再次進行協商選擇，最后選定了兩家企業。(13)《嘉興市南湖區“點單式督查”會議記錄》,嘉興首批106家重點排污單位需信息公開，嘉興頻道-浙江在線，http://jx.zjol.com.cn/system/2015/07/20/020745858.shtml.

2.“圓桌會議”協商推動意見的協調整合。

對于分散的意見如何協調整合呢？嘉興的方式是“圓桌會議”。嘉興市環保聯合會以圓桌會議的形式邀請利益相關者進行面對面的溝通協商，就環境項目的污染控制、環境宣傳教育和環境政策制定形成共識。“圓桌會議”的基本原則有四點：民主、平等、對話和協商，主要的應用領域是污染減排、環境教育和環保政策制定等。“圓桌會議”的程序包括：(1)準備階段：環保聯合會同社會居民了解公眾和社會居民的需求，選定討論議題，提出初步的環境問題整改方案。(2)申請階段：環保聯合會向嘉興市環保局申請召開環保問題圓桌會議，邀請相關部門參會。(3)會議討論：首先由嘉興市環保聯合會邀請的代表圍繞討論議題發表觀點，針對被邀請公眾提出的具體問題，由企業和現場的政府負責人就能夠答復的問題進行當場回應，將不能及時回應的問題進行記錄。“圓桌會議”的最終目標是將利益相關者的訴求進行表達和整合，及時通過與政府部門、企業的面對面協商化解矛盾、尋求有效的問題解決辦法。比如2016年3月18日，嘉興市環保聯合會發現附近居民都受到污水直排問題的困擾，根據之前的實地考察和居民訪談信息，環保聯合會通過召開“圓桌會議”，將附近居民對污水治理訴求整合為兩大方面意見：一是元一柏莊小區污水管道后期維修計劃；二是污染水域治理方案。在此基礎上，環保聯合會指出了造成運河水質受到污染的直接責任方，并建議啟動環境公益訴訟。(14)《嘉興元一柏莊小區污水外排整治現場會會議記錄》，嘉興19樓，http://jiaxing.19lou.com/forum-778-thread-102461456359286256-1-1.html.最后在市五水共治辦、經開區和相關企業的協助下解決了該問題。

(二)環保社會組織協商訴求溝通功能的實現

1.“評審團”協商開辟了正式的溝通渠道。

2008年，嘉興市南湖區環保局首次創立南湖區公眾評審團，評審團通過集體協商討論，形成集體評審決議，為環保局做出行政處罰決定提供重要參考。嘉興市民環保評審團的程序包括有：(1)陪審員選拔：市民檢查團由來自不同社會階層的公眾組成，環保聯合會在每次評審工作中依據審查需要，以自愿申請，公開選拔的方式選擇市民評審員，環保聯合會對市民評審團成員的個人背景有諸多的限制條件，如學歷、年齡、戶籍等因素；(2)前期培訓：環保聯合會和環保部門工作人員共同指導評審員學習環保法律和政策，提高評審員的專業水平和業務能力；(3)了解聽證項目：環保局工作人員或企業負責人向評審團成員具體介紹聽證項目的基本情況；(4)實體考察聽證項目：評審團同環保部門工作人員共同進入評審項目工廠進行考察，詢問相關情況，掌握評審項目現場的一手信息和資料；(5)開展評審會議：環聯陪審團參加評審會議，陪審團成員在會議中要充分發表個人的觀點和意見；(6)評審投票：環保部門工作人員在評審團投票過程中離席，評審團采取無記名的方式對評審項目投票，當場計票確定和宣布評審結果；(7)政府決策：環保局在評審會議結束后，接受評審團的評審結果，并在最終決策中加以考慮。截止2014年9月，僅嘉興市南湖區就參與732件環境行政處罰案件，公眾評審團共提出80件異議案，南湖區環保局采納了54件，采納率達到67.5%。

2.社會網絡提供了非正式溝通渠道。

嘉興市環保聯合會由各地環保行政主管部門負責人兼任聯合會負責人，下設十二個地區(專業)委員會，各區級環保聯合會在區環保局的管理下開展工作。嘉興市環保聯合會的非正式渠道主要體現在以下幾點：第一，獲得嘉興市環保局的業務指導和大力支持，具有將社會組織意見傳導至政府部門的社會資源優勢。第二，嘉興市環保聯合會會長一般由曾在政府部門任職的人士擔任，具有一定的政府聯絡溝通資源，為環保聯合會同政府協商提供一定的非正式渠道。第三，嘉興市環保聯合會成員社會網絡資源豐富。環保聯合團下屬的環保專家服務團的成員中，有64%的成員就職于黨政機關和科研院所等單位，(15)相關數據參見：嘉興市環保局官網，http://www.jepb.gov.cn/News/NewsDetail.aspx?ID=2205.具有聯系各個行業和領域的優勢，能夠了解和吸納社會意見訴求，又能夠利用自身的聯絡資源，溝通社會和政府部門。

(三)環保社會組織協商關系協調功能的實現

1.“環保主題沙龍”等活動推動社會組織和公眾關系協調功能的實現。

嘉興市環保聯合會經常根據自身組織活動的需要和國家環境政策的變化，選取不同的主題開展沙龍活動，目前已經組織了四次環聯沙龍活動，起到了良好的公眾關系協調效果。以2016年4月的“我對治水治氣有話說”沙龍活動為例，沙龍活動邀請了政府代表、企業代表和公眾代表。在沙龍活動中，通過平等協商和對話，部分代表對廢水廢氣的治理提出了自己的看法：如川原機械有限公司執行董事李某認為，“環保需要勇于創新。要用創新科技方式治水，用天然方式、環保方式解決水污染問題，避免二次污染。并分享了生物接觸氧化在河道治理中的應用。”(16)普通市民張某認為，“需要在日常生活中，社區朋友間，宣傳增強民眾的環保意識，當然最主要要做好自己”。(17)《嘉興環保聯合會第二次沙龍活動會議記錄》,引自第二期環聯沙龍:我對治水治氣有話說，嘉興環保聯合會公眾賬號,https://mp.weixin.qq.com/s/g2A4sxMDLZB2-lsHbSMs8Q.此外，嘉興市環保聯合會還和環保局、教育局合作舉辦“優秀環保志愿者”評選，“優秀生態環境小衛士評選”等環保活動，擴大公眾參與，進一步增強公眾的環保意識。

2.“大環保”“聯動化”協商推動社會組織間關系協調功能的實現。

第一，努力實現內部社會組織間的聯絡協調。2010年前，嘉興市環保社會組織包括環保志愿者服務總隊、環保聯合會、環保市民檢查團、環保專家服務團、環境科學學會、環保產業協會、環保市民評審團等多種平臺。2010年，為了更好地促進不同環境保護社會組織的協調聯動，嘉興市環保局組織成立嘉興市環保聯合會，將市民環保檢查團和環保專家服務團整合起來，實現社會組織間功能的協調，以專家服務團為支撐，樹立“大服務”理念，參加縣(市、區)環保部門組織的區域環境整治調研、污染源企業環保技術指導、建設項目“三同時”驗收以及突發環境事件的調查活動等。以生態文明宣講團為依托，廣泛開展環保宣講活動。以環境維權中心為保障，維護公眾和社會的環境權益。第二，充分重視和外部社會組織的聯絡協調。2018年，嘉興市環保聯合會正式成為中華環保聯合會理事單位。2019年1月12日，嘉興市環保聯合會就和中華環保聯合會主辦了“2018中華環保社會組織可持續發展年會”，來自全國NGO研究專家學者、國內環保NGO代表、媒體和企業行業協會代表、環保志愿者200余人齊聚嘉興，共同探討了為推進環保公眾參與、凝聚社會力量，架構好環保社會組織在政府部門與社會公眾橋梁紐帶作用、促進環保社會組織的可持續發展之路等重大問題。(18)《2018中華環保社會組織可持續發展年會在浙江嘉興舉辦》，民生網，http://www.msweekly.com/show.html?id=106521.

3.“環保公益訴訟”推動社會組織與政府關系協調功能的實現。

環保公益訴訟是環保社會組織為了保護生態環境，與相關的利益主體進行協商的一種途徑，它不僅可以提升社會組織在協商活動中的影響力，同時也可以降低環保沖突的協調成本，解決長期被擱置的公眾訴求。2013年6月5日，浙江省高級人民法院確認了嘉興市環保聯合會可作為當地環境污染公益訴訟案件的起訴主體。(19)參見《浙江省高級人民法院關于確定嘉興市環保聯合會作為環境污染公益訴訟案件起訴主體的請示的復函》，嘉興治水網, http://www.zsw.jiaxing.gov.cn/news/shownews.php?lang=cn&id=984.2015年，嘉興市環保聯合會首次參加市環保局召開的行政復議聽證會。此后嘉興市環保局分別與市民政局、市檢察院出臺了《關于鼓勵發展群眾性環保組織的指導意見》《關于環境保護公益訴訟的若干意見》。以環保公益訴訟為基礎，嘉興推動社會組織和政府協商合作關系不斷深入。2019年7月26日，嘉興市檢察院和嘉興市環保聯合會簽訂環保公益訴訟合作協議。雙方協商建立案件線索移送機制、推進訴中辦案協作等合作機制，環保聯合會發現案件線索，及時移送檢察機關；檢察機關通過出具《支持起訴書》、協助調查取證等方式支持環保聯合會決定提起的公益訴訟。雙方還將加強對環境保護公益訴訟案件的宣傳，營造全民參與環保建設的濃厚氛圍。近幾年，嘉興市環保聯合會和政府部門協商合作，推進環境保護取得了較大的成效。如聯合嘉興市檢察機關，以醫療廢水排放、“守護海洋”等公益訴訟專項行動為抓手，在生態環境和資源保護領域立案173件，發出行政公益訴訟訴前檢察建議163件，向法院提起訴訟10件。(20)《市檢察院和市環保聯合會簽訂合作協議》，中共嘉興市委，嘉興市人民政府網，http://www.jiaxing.gov.cn/art/2019/8/7/art_1592736_36457425.html.

(四)環保社會組織協商執行監督功能的實現

環保社會組織協商的民主監督主要包括兩大方面：一是監督環保部門是否依法履職到位，二是監督每個污染源是否合法排污。自2007年以來，嘉興市先后成立了“市環保志愿者服務總隊”“市節能減排志愿者先鋒服務隊”“市民環保檢查團”“環保專家服務團”等志愿者組織，在志愿者中挑選了20位行業內的專業人士，分別編入“環保特約監察員”和“環保特約監督員”隊伍。為防止市民參與環保檢查走過場，嘉興先后出臺《嘉興市環保志愿者服務隊工作章程》《嘉興市民環保檢查團組織管理辦法》，建立了定期監督、定期例會、定期活動、定期講評“四定”制度。“環境特約監察員”和“環境特約監督員”既可以開展針對環保部門和排污單位的“雙督察”活動，也可以“嘉興公眾環保督察團”的身份參與環境執法檢查、稽查、巡查以及環境信訪調處、建設項目驗收、“黑名單”企業“摘帽”、重要生態環保規劃評審等活動。

2007年，嘉興市出臺《環保信用不良企業公示管理試行辦法》，建立環保“黑名單”制度。嘉興環保企業“黑名單”每年公開發布四批，并在信貸、評獎評優評先等方面對“黑名單”企業進行一票否決，“黑名單”企業必須通過嚴格整改，經檢查合格后才能“摘帽”。截至2018年，嘉興市共有458家企業被列入環保黑名單，已經完成整改摘帽395家，還有63家正在整改。(21)《環保黑名單制度成為嘉興規范企業環保行為的“緊箍咒”》，嘉興在線新聞網，http://old3w.cnjxol.com/Industry/content/2018-10/18/content_4150410.htm.嘉興市民環保檢查團主要任務就是參與對需要完成期限整改任務的環保信用不良企業、環境污染違法較重企業和重點整治污染企業“摘帽”驗收。在嘉興市民環保檢查團成立前，嘉興市環境污染的監督和環保行政處罰主要由職能部門完成，公眾對環保信息的獲取和環保工作的檢查參與有限。市民環保檢查團成立后，市民通過市民環保檢查團對環境污染企業的監督活動不斷增多。僅2017年，嘉興市環保聯合會配合嘉興市環保局在環境執法領域開展公眾參與監督活動16次，監督污染企業活動18次，有3 000多名市民參與到環保的檢查活動中。

三、環保社會組織協商功能實現的基本邏輯和影響因素

環保社會組織協商的上述功能何以能實現呢？總結分析嘉興模式，我們可以發現其背后的三大影響因素：即公眾參與意識、社會組織自身結構完善以及政府的資源稟賦支持。

(一)公民參與意識是環保社會組織協商功能實現的根本基礎

公眾參與意識薄弱，會導致公眾不敢參加社會組織協商活動，從而導致社會組織無法有效了解公眾的利益差別，進而影響對公眾的利益訴求開展整合工作。具有較高參與意識和參與能力的公眾不僅能夠向社會組織積極表達個人訴求，同時也可以有效參與到社會組織協商活動中。根據嘉興市環保聯合會的實踐，我們發現實現社會組織協商意見整合功能的基礎，在于獲取足夠豐富的公眾意見信息，而具有較高參與意識的公眾，參與實踐的經驗比較豐富，在一種協商方式并沒有滿足自身利益訴求時，會主動選擇其他的協商渠道，充分地表達自身的訴求。2014年，浙江省環境保護廳關于嘉興公眾參與意識的調查顯示：在遇到“企業非法排污的行為時會采取何種行動”這一問題時，有43.2%的公眾會選擇向環保部門投訴，26.8%的公眾會選擇在網絡上發帖，18.4%的公眾會找新聞媒體曝光。在政府對公眾環境污染舉報未回應后，嘉興市民有27.7%選擇向新聞媒體舉報，26.4%的市民選擇向上級環保部門投訴，19.93%的市民選擇在網絡上發帖。(22)《2010—2016浙江省生態環境質量公眾滿意度調查數據》，浙江統計信息網，http://tjj.zj.gov.cn/.可以看出，嘉興市民大都具有積極參與環保的良好意識，這是嘉興市環保社會組織協商功能發揮的根本基礎。

(二)社會組織內在結構完善是環保社會組織協商功能實現的關鍵因素

圖1 2010年嘉興市環保聯合會 組織結構圖

帕森斯結構-功能理論認為，社會行動依賴于一定的結構而運轉，實現其功能相互關聯的結構通過組織化的方式，對系統整體發揮相應的功能，通過互動建立共同價值體系并形成均衡的行動秩序。(23)沃特斯：《現代社會學理論》，楊善華等譯，華夏出版社，2000年，第154頁。考察嘉興市環保聯合會發展的歷史，我們發現社會組織結構完善對于社會組織協商功能的實現具有重要的影響。我們將環保聯合會組織結構的發展分為兩個階段：第一階段，環保聯合會將市民環保檢查團和環保專家服務團整合為一個環保機構。2008年2月，市民環保檢查團成立。2009年2月，嘉興市環保專家服務團成立。2010年，為了更好地管理嘉興市環境保護社會組織，嘉興市環保局才組織成立嘉興市環保聯合會，將市民環保檢查團和環保專家服務團整合起來，其組織架構如下(見圖1)。在第一階段中，嘉興市環保聯合會承擔的主要功能有兩項：一是社會組織協商的意見表達功能；二是社會組織協商的訴求溝通功能。2010年，嘉興市環保聯合會下設機構只有市民環保檢查團和環保專家服務團。市民環保檢查團負責對轄區內的環保信用不良企業的限期整改任務完成情況進行審核，驗收嘉興市環境污染重點企業的“摘帽”工作。環保專家服務團主要任務有：一是推廣宣傳一批生態環保的典型案例；二是幫助解決一批環保方面的突出問題；三是加快推進一批重點項目的建設進程；四是積極引進和培育一批環保產業項目。

第二階段，環保聯合會開始新設生態文明宣講團和環境維權中心。2011年10月，嘉興市生態文明宣講團成立。2011年11月，嘉興市環保聯合會同浙江國傲律師事務所、浙江百家律師事務所和浙江子城律師事務所共同組建嘉興市環境維權中心(見圖2)。生態文明宣講團承擔著環保理念和可持續發展理念的推廣工作。環境維權中心承擔著宣傳環境權益維護知識，接受環境法律、政策咨詢、非訴訟環境法律事務代理和環境訴訟代理四項工作。在第二階段中，嘉興市環保聯合會不僅實現了社會組織協商的意見表達功能和訴求溝通功能的運作，還通過法律服務介入，推動了社會組織協商的關系協調功能建設，同時，通過加強環保特約監督團和特約監察團建設，強化了環保社會組織協商的執行監督功能。

圖2 2011年嘉興市環保聯合會組織結構圖

(三)政府支持是環保社會組織協商功能實現的資源稟賦基礎

政府支持則是社會組織的最重要的資源支撐，郁建興、滕紅燕的研究表明：政府對社會組織的支持主要有兩種模式，一種是政府直接資助社會組織提供公共服務；另一種是政府通過設立獨立運作的公共基金、資助支持型社會組織等方式配置一部分資金，以間接方式培育發展社會組織。與政府主導的直接支持模式相比，間接模式具有明顯優勢：在組織系統層面上，支持型社會組織主導的間接模式能夠獲得更多的資源支持，擴大社會組織的生態容量；發展更為多元，公共服務供給模式更為多樣化。(24)郁建興、滕紅燕：《政府培育社會組織的模式選擇: 一個分析框架》，《政治學研究》2018年第6期。“嘉興模式”是一種間接支持模式，嘉興對環保社會組織協商功能的支持主要從兩個方面開展：第一，提供政策和制度支撐。嘉興市政府和環保局制定了大量的相關法律法規，規范和保障社會組織協商功能的實現。嘉興市環保局依據我國《憲法》《環境保護法》等法律，結合當地的實際情況，制定了諸多鼓勵和保障社會組織參與環境監察和環境保護的地方條例(見表2)，從而有效引導和規范社會組織協商功能。

表2 2007—2014年嘉興市環境保護社會組織參與規范性文件一覽表

資料來源：嘉興市環境保護局網，http://www.jepb.gov.cn/.

第二，提供基礎條件支持。這種基礎條件支持包括信息資源、資金支持等。在信息資源上，嘉興市政府和嘉興市環保局通過公開環境數據信息，為社會組織協商功能的實現提供信息保障。嘉興市環保局在官網上公布嘉興市每日的空氣質量指數等信息。對于人口并不密集的北部地區，環保局采取每周公布的方式為公眾提供信息。同時規定工廠的環境監測情況和環境影響評估結果也要公布在相關的官方網站上。同時，嘉興市環保局發揮政府在信息技術上的優勢，接受社會組織、公民個體對環境污染問題的投訴。嘉興市環保聯合會的市民檢查團、市民評審團、環保專家服務團的各項協商活動開展都是以環保信息為基礎。社會組織的運作需要大量資金的維持，嘉興市環保局每年都會給環保聯合會提供20萬元的行動資金，近年來嘉興市環保局通常采用非現金的方式資助環保聯合會的發展。當然，政府有必要進一步加大對環保社會組織支持力度，不斷提升其協商參與能力。