拜登氣候變化政策對我國的影響及應對策略

文_郭士伊 中國電子信息產業發展研究院

特朗普上臺后，氣候變化政策變得消極，退出《巴黎協定》、大幅削減對化石燃料的限制、放松煤炭消費、放棄奧巴馬政府期間美國為應對氣候變化而采取的所有措施等等。不同于特朗普，拜登一直是解決全球變暖及氣候變化問題的積極倡導者。1986年，他以參議員身份推出了美國第一份氣候變化法案——《全球環境保護法案》；1998 年，拜登積極推動《熱帶森林保護法》，該法案允許美國與外國政府通過達成保護熱帶森林的協議換取債務減免（通常稱為“債務換自然”）。在奧巴馬政府擔任副總統期間，拜登推動了美國史上清潔能源投資力度最大的《復蘇和再投資法案》。隨著美國大選的落幕，如果拜登當選美國總統，可以預見美國氣候變化政策將會發生重大變化。

1 拜登氣候變化政策的主要內容

1.1 重返《巴黎協定》

《巴黎協定》為2020 年后全球應對氣候變化行動做出安排，它于2015 年12 月12 日通過，有197 個國家簽署，2016 年11 月4 日生效。《巴黎協定》以《聯合國氣候變化框架公約》為基礎，首次實現《聯合國氣候變化框架公約》所有締約方同意采取雄心勃勃的行動來減少溫室氣體排放。美國前總統奧巴馬認為，《巴黎協定》是全球應對氣候變化的“轉折點”，它建立了全球應對氣候危機的持久框架，傳遞出全球堅定致力于低碳未來的強力信號。特朗普政府全面反對奧巴馬政府的氣候變化政策，于2019 年11 月啟動了退出《巴黎協定》的程序，2020年11 月4 日，美國正式退出巴黎協定。拜登參加美國總統選舉時承諾，如果其上任，第一天就會重返《巴黎協定》，同時還多次表示美國應在對抗全球氣候變化過程中擔任領導者。

1.2 提名約翰克里擔任氣候行動特使

11月23 日，拜登過渡團隊宣布提名約翰克里(John Kerry)擔任氣候行動特使，并將進入國家安全委員會，這是美國國家安全委員會首次納入致力于氣候變化的官員，普遍認為，這反映了拜登政府對氣候變化的高度重視。現年76 歲的約翰克里曾任參議員和國務卿，在奧巴馬政府任職期間，促成了2014 年中美簽署《中美氣候變化聯合聲明》，并推動了《巴黎協定》的達成。克里在國內外的地位表明，拜登打算將氣候問題作為其政府國內和外交政策的重中之重，顯示了拜登政府“在全球范圍內大幅提振解決氣候問題的信心”。

1.3 清潔能源革命和環境正義計劃

拜登在競選時提出清潔能源革命和環境正義計劃擬在清潔能源、新能源汽車、環境保護、科技研究等多個方面進行投資，并通過立法和建立完善政策法規體系，使美國成為100%的清潔能源經濟，到2050 年達到凈零排放。與特朗普政府試圖重振化石能源經濟不同，拜登的清潔能源革命不僅將加快美國清潔能源的發展，而且還將把氣候變化相關政策貫穿到國際貿易政策制定、外交政策制定等領域，不僅促進美國國內減少二氧化碳排放，還試圖推動和領導全球碳減排的加速。拜登的清潔能源革命和環境正義計劃包括核心目標、清潔能源革命、電動汽車、控制甲烷排放、科技、政策機制、地方政策、國際氣候政策等8 個方面。

①核心目標：使美國成為100%的清潔能源經濟，到2050年達到凈零排放。

②清潔能源革命：通過聯邦政府采購（每年花費5000 億美元）實現100%的清潔能源和零排放車輛。制定專門計劃加強可再生能源（風電、光伏、水電等）開發，到2030 年將海上風能增加一倍，到2035 年實現電力部門的碳中和。

③電動汽車：完善和落實《清潔空氣法》，通過制定更加嚴格的燃油排放標準，減少交通運輸過程中的溫室氣體排放，以確保100%新銷售的輕型、中型車輛實現電動化。對重型車輛進行大幅度改進升級。加快電動車的推廣，在2030 年底之前部署超過50 萬個新的公共充電網點，恢復全額電動汽車稅收抵免，鼓勵購買新能源車。建造生物燃料工廠，通過新的解決方案減少飛機、遠洋船舶的碳排放，并創造更多就業。

④控制甲烷排放：對現有和新增的石油、天然氣運營管理實施嚴格的甲烷污染限值。

⑤科技：在未來十年內加大對能源、氣候的研究及相關基礎設施建設投入；設立高級別的氣候變化跨機構研究機構ARPA-C，通過技術的不斷突破和進步，促進清潔能源的推廣應用；發展儲能電池；支持核能的成本、安全以及廢物處理系統等問題的研究，解決當今核電發展所面臨的主要挑戰。

⑥政策機制：建立實現2050 年的凈零排放目標的執行機制；大力推動清潔能源在整個經濟活動中的廣泛應用。規范聯邦基礎設施和聯邦許可碳排放管理，每項聯邦基礎設施投資都應承諾減少氣候污染，任何聯邦許可都需要考慮溫室氣體排放和氣候變化的影響。規范上市公司管理，上市公司應披露其運營和供應鏈中的氣候風險和溫室氣體排放情況。

⑦地方承諾：新墨西哥州承諾到2030 年全州溫室氣體排放量將減少45%。科羅拉多州承諾到2040 年實現100%的清潔電力，施行更加嚴格的燃油排放標準，加大電動車的采購和推廣力度。俄勒岡州議員提出碳排放交易和溫室氣體排放5200 萬噸的總量控制提案。超過35 個城市制定到2050 年減排80%的目標，超過400 個市長遵守了《巴黎協定》。

⑧國際政策：與包括中國在內的主要領導人進行溝通和協調，努力在任職期滿之際確保消除化石燃料補貼。推動20 國集團承諾終止高碳項目出口補貼，消除最貧窮國家以外國家的煤炭補貼。參與“一帶一路”基礎建設的國家提供低碳能源投資的替代方案。促進美國在全球的清潔能源出口和投資，使美國成為清潔能源技術的世界領先者。

2 拜登氣候變化政策對我國的影響

拜登承諾的一系列氣候變化政策表明，拜登當選美國總統會把氣候變化和能源問題列為國家優先事項。這有可能成為其推進中美合作與多邊合作的契機，但由于中美關系競爭因素在增加，未來在氣候變化領域，中美關系也將會競爭與合作并存。

2.1 在氣候變化領域加強合作

在奧巴馬政府期間，中美在氣候變化領域就有合作基礎。2013 ～2015 年，習近平主席和奧巴馬總統有四次正式會面，每次會面所達成的協議中都有氣候變化的內容。如2013 年6 月，中美之間關于應對HFC 的協議；2014 年11 月，中美關于應對氣候變化和清潔能源領域的合作的共同聲明；2015 年9月，中美國家元首應對氣候變化的聯合聲明。拜登當選美國總統后有可能在奧巴馬政府的基礎上，加強中美合作和多邊合作。

2.2 在清潔能源領域的合作與競爭

特朗普政府期間，美國退出《巴黎氣候協定》，放棄數十項奧巴馬時期的氣候政策和對國際的氣候承諾，在領導國際氣候工作方面留下空白。與此同時，中國成為了世界上最大的光伏電池、風電、鋰離子電池和電動汽車制造商。拜登承諾的一系列氣候變化政策，無論是實現國內目標還是實現國際目標，都不能離開與中國的合作。但由于美國在可再生能源、碳捕集與封存（CCS）等方面都有較強科技實力和產業基礎，推動清潔能源出口和投資是拜登氣候政策的重要內容，未來中美在清潔能源市場的競爭很難避免。

2.3 基于氣候變化的貿易競爭

相比特朗普政府，拜登有可能會緩和中美貿易競爭的激烈程度，但中美貿易的競爭性質難以根本轉變。拜登有很大的可能會將貿易政策與氣候目標掛鉤，聯合歐盟、日本等國家，采取強有力的措施，在貿易問題上對中國發難。例如，對部分碳排放水平高的出口產品征收碳稅或實施配額管制；根據合作伙伴在氣候保護方面所做的承諾來制定未來的雙邊貿易協議；奧巴馬-拜登的成就為基礎，促進20 國集團國家逐步淘汰低效的化石燃料補貼。

2.4 通過氣候變化遏制“一帶一路”戰略

雖然拜登當選美國總統后在很多政策上可能會不同于特朗普政府，但美國遏制“一帶一路”戰略的總體目標不大可能會發生變化。很有可能拜登會與歐盟等國家組成統一戰線，以氣候變化為由，在“一帶一路”基礎設施項目實施上，以高標準要求中國對環境負責。

3 對拜登氣候變化政策的應對策略

拜登當選美國總統后，未來中美氣候變化領域，將既有競爭又有合作，關鍵是動態把握競爭與合作的“度”。我國在中美氣候變化領域應以推動合作為主，緩解中美關系中日益增多的競爭因素，努力爭取好的國際環境。具體包括：一是在氣候變化領域，積極推動雙邊合作與多變合作，以落實《巴黎協定》、碳中和、建設全球碳排放交易市場為抓手，共同推動全球氣候變化挑戰。二是積極推進中美在清潔能源方面的合作，擴大光伏、風電、核能、能、氫能、智能電網、碳捕集與封存等合作領域和范圍，深化和加強在科技等方面的合作。三是加強出口產品的碳排放管理，努力提高產品綠色化水平，積極準備應對從氣候變化領域切入的各種貿易挑戰。四是深入研究和建立“一帶一路”戰略的綠色機制，努力推動建設綠色“一帶一路”。