我國循證教師教育決策：內涵、價值與路徑

閆予沨，付 鈺，劉麗莎，廖 偉

(1.教育部普通高校人文社會科學重點研究基地北京師范大學教師教育研究中心，北京 100875；2.人民教育出版社中小學(中職)道德與法治(思想政治)教材國家重點研究基地，北京 100081)

一、問題的提出

循證決策(Evidence-based policy decision-making)是基于提高政策質量(科學性和有效性)提出的一種前沿的公共政策理論，它強調運用經過科學程序與方法檢驗的“證據”作為政策制定的依據。[1]循證決策是當今世界上許多國家政策制定的重要依據和手段。當前，一些西方國家和國際組織十分重視循證教育決策，如美國從法律層面強化了科學研究在教育決策中的核心作用，諸多官方、半官方機構參與到循證教育政策的制定中。歐盟各國基于國際大規模教育評估架構教育監測體系，并制定各國教育政策；世界銀行啟動國際教育質量監測項目(the Systems Approach for Better Education Results, SABER)，對八大教育政策領域實施監測，為各個國家和地區的教育政策借鑒提供平臺。教師教育是教育的重要分支領域，聯合國教科文組織在《全球行動綱領(Global Action Programme)》中，將教師教育確定為政策和實踐的優先行動領域。[2][3]當前，循證理念也滲入教師教育政策過程，聯合國教科文組織、經合組織、世界銀行、歐盟等國際組織推出的一系列教師教育政策都是以科學證據為基礎的；世界銀行教師政策框架(SABER-Tp)基于已有研究和各國經驗，設定了有效教師的八個政策目標。2018年，我國出臺《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，將推進教師教育治理體系與治理能力現代化提上改革議程。循證教師教育決策是我國教師教育現代化和科學化治理的重要方式。那么，何為循證教師教育決策？循證教師教育決策有何種價值？如何加強？本研究力圖從理論上回答以上三個關鍵問題。

二、循證教師教育決策的內涵

循證教師教育決策是循證決策在教師教育領域的運用，循證決策是指依據經過科學方法和程序檢驗的“證據”來制定政策，其目的在于提升政策有效性。[1]證據是循證決策最核心的要素，有效的證據是“基于科學研究”(方法和程序)所獲得的客觀的、連續的、系統的證據。[4]循證決策反映多方主體(如研究者、決策者、實踐者)參與，獲取和使用有效證據的一系列理性決策過程。[5]據此，循證教師教育決策是教師教育多方主體(如教師教育研究者、教師教育決策者、教師教育實踐者)，經過科學方法和程序獲取有效的證據，運用這些證據進行教師教育政策制定。本質上，循證教師教育決策是一種理性精神，一系列行動過程，以及由多方主體在行動過程中的互動所構成的關系系統。

(一)循證教師教育決策是一種理性精神

傳統公共政策制定大多以經驗、信息、觀點為基礎，具有隨意性和主觀性，因而無法供給科學、有效、堅實的政策依據，與政策制定科學化與民主化的原則向左。循證決策模型則是以理性主義模型為基礎，其理性反映在證據及其獲取過程理性，以及基于證據的決策理性。

1.證據及其獲取過程理性

證據是循證政策的核心，證據的核心成分是信息，從證據的定義來看， “證據”是充足的、經過科學證實的高質量信息。[6]證據來源廣泛，不僅包括國內外科學研究的成果、現存的數據，還包括決策者、研究者和利益相關者的知識經驗、咨詢建議以及對先前政策的評估意見等。[7]例如，國內外已有教師教育的專業權威期刊如《教師教育研究》(JournalofTeacherEducation)發表了豐富的教師教育研究成果；經合組織發起三次國際教與學調查(TALIS)，提供了高質量的改進教師教育的實證證據；PISA、TIMSS 、PIRLS 和NAEP等大型國際項目針對教師專業發展、教學實踐等的調查提供大規模、多渠道的數據；政府部門或相關組織機構提供的教育統計數據、教育年鑒和智庫報告；專業數據服務機構如中國人民大學調查與數據中心開展的中國教育追蹤調查(CEPS)提供的二次數據等等，這些廣泛的證據來源體現了循證教師教育決策的證據理性。

另一方面，證據獲取過程理性表現為通過科學方法或符合科學規定的程序，系統化地獲得信息或事實。但需注意的是，教師教育證據獲取過程的理性具有相對性。這是因為，以實驗研究為代表的定量研究方法被譽為“唯一能夠提供行之有效的可靠證據的方法”，[8]但教育現象的復雜性、情境性和實踐性特征，很容易被科學研究方法的絕對技術規范和標準程序過濾掉，導致基于局部實證證據的教育或教師教育決策，反而造成決策的理性偏離。教師教育的復雜情境要求證據形式的多樣性，無論是大樣本量化研究，還是小樣本質性研究都可以提供有效證據。小樣本解釋性研究能有效回答“應是什么或應如何”的問題，這對闡明教育的情境性和價值性十分重要，是教師教育決策的參考依據。

2.基于證據的決策理性

基于證據的決策理性，其核心準則是決策者需要基于健全、嚴謹和公正的政策研究證據做出決策。循證教師教育基于證據的決策理性也是一種相對理性。教育決策過程具有復雜性和長時性，研究和政策并非線性關系，決策者需要考慮的因素有很多。[9]除證據外，價值、權力或意識形態仍在決策參考中占據重要影響。同樣地，循證教師教育決策的理性精神也可能帶有價值導向。循證教師教育決策就是盡可能地降低“非理性”因素在決策中可能產生的負面效果，提升決策的理性和有效性。例如，提高教師素質是一個復雜的系統問題，其涉及太多的政策要素，不同的利益相關者可能將問題定位在教師供求、準備、留任的不同環節，主張采取的政策手段也完全不同。然而，教師供求、準備、留任是一個連貫且互補的系統構成，政策需要協調一致地配套出臺，否則將導致整個系統的不平衡，比如過分強調招聘而沒有同時注意發展和留任，可能導致教師的不斷流失。因此，整合不同利益相關者的證據，建構全面復合的證據鏈，盡可能提升決策理性至關重要。

(二)循證教師教育決策是一系列行動過程

循證教師教育決策不只是一種決策理念和方法，還是一系列行動過程，將教師教育研究和教師教育政策連接起來，這一系列行動過程包含自上而下和自下而上兩種模式。其中，自上而下模式是“政策導向的教師教育研究”(如資助或委托研究)過程，其針對具體的教師教育政策制定提供科學參考，以提出明確的政策建議為目標，開展相應的教師教育研究，形成研究成果用于決策參考。在這種模式中，研究者的參與程度高，直接參與政策制定過程，甚至參與政策文本的撰寫，其過程主要包含四個步驟：明確問題，由政策制定者向研究者定義研究問題；獲取證據，包括綜述相關領域研究與文獻證據，或者在缺乏證據或證據薄弱時開展相應研究；整合評估證據，對所獲取的證據進行分析評估，找出最有效證據；應用，依據有效證據做出行動選擇，即制定政策。

自下而上模式是教師教育研究成果的“利用”過程。教師教育的學術研究成果對教師教育政策有著重要影響。例如，當前國際組織(如歐盟、經合組織、世界銀行)的研究證據對其他國家教育系統確定與教師和教師職業有關的政策重點和戰略具有重要影響。如國際教與學調查(TALIS)2008、2013、2018年三次調查結果為各國制定教師政策議程提供重要參考；美國全國教師教育認證委員會(National Council for Accreditation of Teacher Education, NCATE)基于崗前培訓課程在培養高質量畢業生方面的研究證據，提出了針對教師教育計劃的原則和標準。[10]

(三)循證教師教育決策是一種關系系統

循證教師教育決策不是一個線性過程，而是一個動態行動和互動的過程，[11]由此，它是由多方主體互動構成的關系系統。首先，循證教師教育決策是一個包含多方主體的系統，包括教師教育研究者、政策制定者、教師教育者、職前/職后教師等多方主體。其中，研究者提供與政策相關的有效證據；政策制定者基于證據進行決策，這一過程中，政府部門、傳統教育決策咨詢機構、高等院校(含智庫)、民間機構等都可能不同程度參與其中，各級教育行政部門是主導力量；教師教育者可能作為研究者或實踐者參與到政策制定環節；教師主要作為實踐者連接研究和政策，是重要的評估反饋角色。

其次，循證教師教育決策是一個由互動關系構成的系統。循證決策的多方主體之間不是單向關系(如研究人員通過研究獲得證據傳播給政策制定者)，而是互動關系組成的系統，多方主體的知識共享和交流對話對促進研究和政策連接至關重要。卡普蘭“兩個社群”理論(Two-Communities Theory)指出，研究者與政策制定者分屬兩個不同的社群，二者之間存在價值觀、語言體系、知識差異，從而導致雙方溝通交流的障礙。縮小研究者和政策制定者之間的鴻溝，促進二者有效溝通，從而促使研究成果有效“利用”是循證決策的重要環節。有研究者總結縮小溝通鴻溝的六種方法，包括翻譯/調解(translation/mediation)、教育(education)、角色擴展(role expansion)、面向決策的研究(decision-oriented research)、協作行動研究(collaborative action research)以及集體研究和實踐(collective research and praxis)，前兩種方法側重單向傳播，后四種方法創建知識共享的場景，側重兩個群體的互動對話。進一步地，教科文社會轉型管理計劃(Management of Social Transformations, MOST)的學者提出“三個社群”理論，引入第三方社群擔任中間人(mediator)，促進研究者和政策制定者之間的鏈接和反饋。根據上述理論，教師教育研究者與教師教育政策制定者之間需要加強溝通。

三、循證教師教育決策的價值

教師教育決策事關我國教師隊伍建設中有關教師教育政策制定、執行和評估過程中的公平與正義，以及教師隊伍建設的質量和效益。傳統的教育研究多為不同學者基于文獻或自身經驗思辨的個體闡述，由于未能創造出一個可積累的知識體系為決策者提供有價值的參考，而飽受哈格里夫斯(David Hargreaves)等學者的詬病。[12]教師教育治理體系需要將教師教育政策、研究和實踐緊密相連，為教師隊伍建設提供高質量的決策依據，而循證教師教育決策有利于提升教育治理的科學性、連續性和協作性。

(一)循證教師教育決策有助于提升教育治理的科學性

循證教師教育決策作為連接教師教育研究與政策的樞紐，需要兼顧工具理性與價值理性，科學妥善地處理教育治理過程中的各種生成性問題。我國當前有1732.03萬專任教師，當教師教育決策面對如此龐大且具有高度復雜性和不確定性的對象之時，任何決策失誤都會對教師隊伍的穩定以及教師質量的穩步提升帶來災難性的影響。循證教師教育決策作為一種理性精神，倡導將教育人員的專業智慧、實踐經驗與目前能夠獲得的有效研究證據結合起來，以慎重、準確而明智地做出教師教育決策，開展教師教育實踐。有效研究證據要求循證教師教育決策所依據的證據是通過科學研究或程序產生的科學知識，[4]從而促進基于證據的決策過程理性。同時，循證教師教育決策具有相對理性，決策要考慮教育的人文倫理價值標準，以實現更高水平的科學治理。

(二)循證教師教育決策有助于提升教育治理的連續性

教育治理需要長期相對穩定的教育決策，循證教師教育決策作為一系列過程，通過自上而下和自下而上兩種決策路徑將教師教育研究和教師教育政策有效連接了起來。其橫向上力求量化和質性的多種研究方法取證，建構全面、復合的證據鏈；縱向上對接政策、歷史和個體發展開展跟蹤研究取證，這就為提升教育治理的連續性提供了可能。例如，時任新加坡教育部長吳慶瑞曾率領一組人員到歐美考察, 經過詳細的數據搜集與政策比較后發布了《新加坡教育報告》, 這項預測性較好的報告對新加坡后來雙語師資的培養及其質量提升都起到了積極作用。[13]因此，在教師教育領域中，需要教師教育決策者通過科學的證據對教師教育未來發展方向作出準確的預測，從而持續穩定地提升教師教育質量。

(三)循證教師教育決策有助于提升教育治理的協作性

教育治理現代化的過程是不斷推進和實行教育民主化的過程，這就需要多元主體協作開展決策。由于循證教師教育決策是一個包含多方主體，通過互動關系構成的系統，因此民主協作就成了循證教師教育決策的必然要求與典型特征。教師教育研究者有科學的研究方法和專業知識，教師教育實踐者有著大量一線實踐性知識，教師教育決策者有著豐富的行政知識，但任何單方面的知識都無法反映教師教育的真實全貌，因此循證教師教育決策對于多元協作搜集、檢驗和評估教育證據，形成教育證據知識體系的優勢更為凸顯。例如，在教師資源配置中發揮重要影響的撤點并校政策，其決策依據除了來自學術界科學的教育經濟學投入產出評估，還需要收集來自教師、學生、家長等群體的決策依據，避免一刀切的撤點并校政策給很多山區貧困家庭及家校關系帶來危害。

四、我國循證教師教育決策的基本路徑

(一)加強教師教育決策者的循證意識

真正的循證教師教育決策首先需要教師教育決策者具備循證意識，否則即便有了決策“證據”也可能無法做到循證決策。循證意識體現在三個方面：第一，決策以公共政策的價值觀為基礎，政策應當從有理有據的前提出發，去尋找解決問題的證據；第二，對證據內涵的理解，包括證據概念，存在的形式、載體等；第三，對獲取證據的途徑、方法的認識及與研究者之間合作意識的建立。[14]

建立循證意識有以下途徑。首先，通過各類培訓與教育來加強決策者循證意識，包括理性精神的培養、科學研究方法的學習等。其次，結合我國實際與對海外循證決策的前沿研究，確認在教師教育決策中證據的內涵與范圍，充分收集與采納；最后，鼓勵教師教育政策研究領域開展循證研究，針對教師教育實踐中存在的問題，運用多種手段全面搜集和分析數據，使研究結論有據可依，[15]制造決策者與各類教育智庫的合作機會，令決策者更加了解證據的產生過程。

(二)完善循證教師教育決策的證據需求-供應機制

已有的教師教育決策證據需求-供應機制并不完全滿足循證之理性精神對于證據本身和證據過程的要求，還常常出現需求-供應不匹配、證據利用效率低等困擾，對此需要保障循證決策時證據供應與需求的暢通和高效。

1.循證教師教育決策的證據需求：從“難題”到“問題”

循證決策始于從“難題(problem)”到“問題(question)”這一過程。有學者認為，教育政策的制定始于對教育問題的確定，即：教育問題的影響有多大、問題是否清楚、問題的嚴重程度、影響問題的因素、代價、是否具有導向性、是否可以評估，總之，問題的性質、廣度、嚴重性與代價等是影響教育政策問題認定的關鍵性因素。[16]作為循證決策者，首先需要將教師教育實踐中有待解決的“難題(problem)”轉化為更具體的、可研究的、可回答的一系列“問題(question)”。由決策者而非研究者來邁出從“難題”到“問題”這一步，是希望決策者利用自己獨有的信息和知識——即對行政能力、權限和政策環境的認識，來劃定一些問題的邊界，這樣可避免科研機構等證據供應者在進行科學研究與調查時，因不能把握這種邊界，提供不切實際的證據和方案。

2.循證教師教育決策的證據供應：從“數據”到“證據”

循證教師教育決策不僅要從需求一端做出改變，證據供應端也應向“循證”邁出腳步。這體現在包括科研機構、高校、其他智庫甚至地方教育行政部門與教育機構在內的各方力量。循證決策意味著人們試圖通過增加公共決策過程中所使用的信息數量和類型，以及分析這些信息所使用的方法種類，來提高政策成功可能性的努力。由于證據的來源十分廣泛，不僅包括國內外科學研究的成果、現存的數據，還包括決策者、研究者和利益相關者的知識經驗、咨詢建議以及對先前政策的評估意見，也包括有前景的實踐經驗等，[7]這導致有效性證據標準往往缺乏共識。因此要先建立證據質量標準的共識，鼓勵和督促研究者將不同類型的數據、研究成果轉化為循證教師教育決策中可用的證據，提高研究者將工作轉化為數據、數據轉化為證據的意識和能力，同時建立集合多學科、多部門共同使用的、穩定高效的證據池，使證據具備長遠性和生態性。

(三)建立循證教師教育決策的多方利益主體協商機制

1.明確教師教育決策的各方利益主體

循證決策中強調利益相關者的作用，是因為利益相關者的證據具有重要價值，圍繞公共政策制定過程，利益相關者在不同政策制定階段發揮著不同作用。利益視角下，公共政策的制定過程本身就是調整利益關系和分配利益的過程。[17]教師教育決策過程中，除了關注教育系統內部的各方主體，還需要考慮地方財政與人事部門、學生家長、教師的家人等利益主體。例如農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃(簡稱“特崗計劃”)政策在實施過程中受限于其他利益主體的現狀與意愿：部分縣域財政窘迫、編制緊缺，導致不能實現政策許諾；婚戀狀態為“夫妻分居或異地戀”的特崗教師流動及流失意愿最為強烈。[18]近年來，政策制定者、實施者和廣大研究者越來越注重對這些方面的研究，以此為依據來優化“特崗計劃”政策的實施。因此，明確各方的利益訴求，避免忽視任何一個群體，才能全面收集政策制定所需要的“證據”，從而真正達成合理、有效與可執行的循證教師教育決策。

2.制定有效的多方協商形式與規則

2019年國務院簽署施行的《重大行政決策程序暫行條例》中明確要求：決策承辦單位應當采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見，依法不予公開的決策事項除外。[19]傳統的多方利益主體協商形式，往往是自上而下由決策者發起的，這一過程寄希望于決策者發起協商，還受決策者知識范圍和關注點所限，未必能全面地反映出科學決策所需的證據。此外，現有的協商形式的多方參與尚有不 足。一方面，按照傳統的政策調研、評估、反饋機制，多方利益主體往往把自己的經驗和建議傳遞給相鄰主體，進行小范圍的協商。比如學生和家長的訴求會反映給地方教育行政部門，卻無法影響實際參與教師教育決策的地方財政部門。另一方面，由于多方利益主體間存在權力層級關系，這種主體的不平等性可能限制“協商”的發生，或者將政策評估與反饋變成了“體察民情”式的行政過程，而不是循證的科學民主決策過程。另外，因為這種單向性和層級性，提供意見的公眾往往不能及時知曉決策進度，不能快速得到正式的反饋，容易產生“石沉大海”的結果。

突破目前協商存在的不足，需要進一步制定有效多方協商形式與規則的細則。以聽證會為例，目前我國聽證制度廣泛運用于行政立法、行政處罰和定價等領域，涉及教育的則主要集中在學生管理、教育收費方面, 還未涉及教育領域的重大決策等方面。[20]因此，教師教育決策可以借鑒其他領域經驗，設立和完善聽證會制度。第一，擴大聽證會的參與主體，適當將地方財政與人事管理人員、學生家長以及教師家屬等邊緣利益主體納入進來；第二，豐富聽證會的發起形式，除了由決策承辦單位自行發起外，可設立公眾申請聽證的規則；第三，設定專業化的聽證討論流程，明確聽證會的目的，建立聽證會調查、質詢、辯論制度，圍繞申請書和理由說明書中所提出的論點和論據展開廣泛的討論。[21]最后，還需完善協商后的反饋制度，在聽證會后給出書面反饋，對決策制定進度予以告知等。

3.強調以“證據”為核心的循證基本原則

教師教育決策實踐中多方利益主體產生沖突時，便容易忽略循證的原則，決策者難免優先考慮眼前行政權力的博弈、行政能力的現狀和公眾輿論等，從而不能依據科學的證據做出合理的、最優的、長遠的決策，最終偏離了政策目標。因此，循證教師教育決策的多方利益主體之間所建立的協商機制不能以權力關系為限制，而是要強調以“證據”為核心來循證的基本原則。讓每一方利益主體都是平等的證據供應者，證據則進入證據池以供決策使用。無論采用何種多方利益主體協商形式，其提供的建議、意見與討論都應該進入循證教師教育決策的“證據池”，確保與教師教育決策相關的證據內容都可以及時、完整地進入決策者和相關研究者視野。同時，還應該建立明確的制度，確保每一項決策都經過了對證據池的科學運用。

當然，強調以證據為核心的循證基本原則，最終還要回到最根本的循證意識上來探討。長遠看，不僅教師教育決策者和研究者應當具有循證意識，所有公民都應當接受相關的教育與培訓，成為具有理性精神的決策參與者。騏驥千里，功在不舍，但始于足下，循證教師教育決策會在不斷的實踐中證實其價值并且得以完善，成為具備科學性、連續性與協作性的現代化教師教育治理中的重要一環。