上海大型居住社區高質量發展的理論分析與政策探討

錢潔 趙曄琴

摘? 要： 本文基于上海市五個大型居住社區（以下簡稱“大居”）的問卷調查與實地走訪，梳理了上海“大居”現有就業機會、服務資源的配置情況以及居民需求狀況。調查顯示，上海“大居”在社區商業設施配套、公共交通設施、文體娛樂活動、物業管理服務以及教育資源等公共服務配套方面仍存在供需失衡問題，尚不能滿足居民更高層次的需求。因而，要通過加快優質公共服務資源的導入，扭轉“大居”弱勢群體集聚的薄弱態勢，推動人口結構優化，帶動市場化資源的注入，培育“大居”社區內生增長動力，將“大居”建成多階層、多群體共榮共享的高品質社區。

關鍵詞： 大型居住區;公共服務;社會管理

一、既有研究回溯與本研究的問題

1.國內外相關研究

國外關于居住區的研究可以追溯到19世紀，并在早期將視角聚焦于有關居住隔離的理論研究層面。恩格斯在其著作《論住宅問題》中首次系統科學地描述了進城貧困工人自發聚居的現象，以及由此帶來的居住隔離問題。在他看來，住房的集中以及隔離都是資產階級社會的必然產物，只有無產階級掌握政權，這一問題才能得到解決[1]。在恩格斯之后，學者們從社會、經濟乃至心理學角度都對居住隔離進行了研究。總體而言，歐洲學者側重研究“族群居住聚集”，探討移民居住模式及其社會影響，強調社會政策和社會融合;美國學者側重研究“種族居住隔離”，關注以種族為邊界的居住模式的形成機制及其社會后果[2]。對于居住隔離的研究可以歸入幾個不同的理論流派中，即芝加哥學派的人文區位學理論、經濟學派的競租理論、都市人類學視角下的居住隔離研究、強調市場機制的住房過濾理論以及新城市社會學的居住隔離理論。

二戰之后，由于戰爭的破壞和城市化、工業化的推進，居民住房短缺的問題日益凸顯，在福利主義的影響下，部分西歐國家政府開始在城市中遠郊地區集中為低收入群體建造公共住房[3]，如1945～1976年期間，英國平均每年建造14.3萬套公租房[4]。但是，由于人口的低端化、缺乏配套等原因，自20世紀80年代開始，這些公共住房集中的區域普遍出現了住房破舊、商業凋零、就業缺乏、犯罪率高等衰敗景象，成為理論研究中的“衰敗社區”和城市貧困現象[5]。

在我國，關于“大居”的雛形早在20世紀50年代就已經出現，但對“大居”的研究是近十多年才開始的。從目前的研究進展來看，學者多從運籌學、社會學、管理學等學科視角出發，研究內容主要集中在居住區的規劃和建設、社區社會治理以及公共服務資源等方面。

第一，居住區規劃和建設。這方面的研究主要集中在城市規劃領域，包括對居住區公共服務設施的發展定位、建設方式、規劃選址、住房設計研究等等。熊健認為，上海新一輪以“大基地建設”實施保障性住房計劃的規劃工作應從指導思想上突破傳統居住區概念，由“大型居住基地”轉變為“大型居住社區”，突出城市社區的整體發展理念，突出社會和諧和以人為本的理念[6]。江峰以某待建大型居住社區控制性詳細規劃為依托，從路網布局、出行需求、交通組織等方面，提出合理的優化設計方案[7]。此外，王敏以上海浦江鎮大型居住社區談家港基地動遷安置房為例，研究了保障性住房設計中的問題[8]。

第二，社區社會治理。由于大型保障房居住社區內的人口構成相對復雜，各地拆遷居民、外來流動人口混居，社區在社會治理方面存在較大困難，一些研究針對社區人口結構、鄰里關系、社區參與、社區資本等方面進行研究，分析對應問題及解決路徑[9][10]。金橋、徐佳麗基于2014年問卷調查數據，分析了上海“大居”的問題體系，即區位偏遠引發了交通不便和就業困難，公共服務資源欠缺與生活不便則很大程度上導致了社區人口結構失衡，而人口結構的失衡既帶來一系列治理難題，又制約著社區的發展活力。同時，作者分析了上海市人口結構可能的變化趨勢，進而從配套改善、去標簽化、產城融合、加強治理和多元服務等角度提出促進大型居住社區健康發展的思考[11]。王寧從大型居住社區的人口結構入手分析，將“大居”社區定義為典型的人口導入型社區，他以上海市X大型居住社區的實踐為例說明：公共空間的營造為大型居住社區居民提供了可平等進入的空間基礎和生活化的場景體驗，使居民在潛移默化中產生身份認同與社區認同。在某種程度上，公共空間的營造為新的鄰里關系重構提供了一條可行的路徑[12]。

第三，社區公共服務供給。有關社區公共服務供給的研究多從公共服務設施配置入手，分析包括醫療衛生、公共交通和通信、體育和休閑娛樂、商業購物服務、教育資源、社會與文化、環衛等公共服務資源的供需現狀、供應模式[13]和設施規劃布局[14]，并最終給出政策性優化建議或調整后的指標體系[15][16]。多數研究表明，由于社區公共服務設施規劃主要依托于常規規劃體系，但作為最貼近居民日常生活的公共設施，其面廣量大，設施類型繁雜，并會隨著時代變遷、人口結構變動延伸出多樣需求，因而無論對于何種社區類型，公共服務供給相對不足一直以來是社區建設發展的主要困境。如，葛斌認為，公共服務設施配套嚴重短缺，影響了社區居民的日常起居，供給機制的缺失也進一步導致公共服務供給效率低下，配置失衡[17]。劉毅分析了上海大型保障型居住社區十多年的開發建設中遇到的商業配套設施不周全問題[18]。張波基于對上海三林、航頭、曹路三個保障房基地的實地調查，從交通設施、教育設施、醫療衛生設施、勞動就業、居民交往等方面考察了保障房社區公共設施配置狀況，提出保障房社區周邊公共設施配套存在明顯的供需失衡問題[19]。此外，基于社區公共服務設施資源的供給困境，有學者提出在公共服務設施供給體系構建中要根據供需平衡的理論基礎[20]，以降低中低收入群體生活成本為原則[21]，從基礎設施、生活需求和精神文化以及社區管理多個方面，整體性統籌規劃社區公共服務資源的均衡化配置[22]。周素紅、相文森等針對交通設施布局，結合居住地地理環境、人口結構分布、居民出行行為偏好、居住地與工作單位之間的空間布局等因素提出優化公共交通服務資源整體性規劃的對策建議[23]。武田艷等在多智能體系（MAS）支持下，對“大居”內待配置土地進行網格化分塊，分析決策主體在社區公共服務設施配置過程中的適應行為及決策規則，從時空二維角度構建“大居”公共服務設施配置的決策模擬模型[24]。杜寧等以上海葉榭大型居住社區為例，提出將城市街道系統延伸到居住區內部，并依托街道，通過路網設計、功能重組、指標分配、尺度把握，營造新型居住社區空間[25]。

3.“大居”演變的四種可能分析

依據就業機會和服務資源兩個維度的變化組合，“大居”可衍生出四個可能的發展方向，即高質量城區、以居住為主的“臥城”社區、“混亂”社區和“衰敗”社區（見圖1）。

圖1 “大居”發展的分析框架

高質量城區。如果“大居”及其周邊能夠有較好的就業機會和較為優質的各類服務資源，那“大居”就會逐步吸引中高收入階層居民，形成產城融合、服務優質、人口結構合理的城市優質社區。

以居住為主的“臥城”。如果“大居”周邊就業機會比較少，但是公共交通服務好，相關的教育、醫療、商業服務也有基本布局，那么“大居”就會變成以居住為核心功能的區域，吸納大進大出的“通勤人群”。

“混亂”社區。如果“大居”周邊低技術技能的就業機會多，各類服務資源供給水平較差，會導致很多人因為就業機會多而入住社區。雖然就業年齡段的人口較多，但是由于就業層次不高及管理和服務資源的不足，整個社區會呈現出較為混亂的局面，形成類似“城中村”的情況。

“衰敗”社區。如果“大居”及周邊各類服務資源缺乏，就業機會也缺乏，部分支付能力相對較強的群體會選擇出租房屋， 轉而在中心城區租住。由于缺乏就業人口，整個社區的財稅收入也會下降，這將導致服務資源供給更加緊張，一旦陷入惡性循環，就會淪為城市發展的“塌陷區”和“貧民窟”。

三、上海“大居”的演變過程與現實困境

為了進一步考察上海的“大居”發展所處階段及其未來演化的路徑和影響因素， 2013年，課題組依據地理區位分布、建成時間、人口規模等因素，從上海現有的“大居”中選取了松江洞涇、寶山羅店、浦東航頭、嘉定江橋、閔行浦江五個大型居住社區開展調查。2018年5月底至7月初，課題組在2013年調查既定的街鎮和居委會基礎上，按照相同的抽樣方法，最終通過居委會組織、入戶調查等方式共發放問卷646份，回收有效問卷619份，問卷有效率達95.8%。其中松江洞涇、寶山羅店、浦東航頭、嘉定江橋、閔行浦江的有效問卷數分別為122、191、65、117、124。

在總樣本中剔除缺失值后獲得分析樣本594份。其中，男性為216人，女性為378人，分別占36.3%、63.7%;被調查者年齡主要以56歲及以上為主，占比70.9%，其他年齡段18-25、26-35歲、36-45歲、46-55歲分別占0.3%、10.1%、10.3、8.4%。

通過調查發現，很多“大居”已經建成接近10年，大致已經處在分化的階段，雖然總體上“大居”陷入“衰敗”和“混亂”的風險不高，但是向高質量城區發展的困難依然存在。

1.上海“大居”陷入“衰敗”“混亂”風險降低

五年來（2013-2018年），各級政府對“大居”建設投入較大，與2013年評估相比，2018年，“大居”居民滿意度明顯上升，年輕人口尤其是大專以上的青年人口比重也在增加，在一定意義上降低了“大居”可能的衰敗風險。

（1）居民對“大居”評價總體滿意度明顯提升

總體上看，2018年，68.7%的居民認為“大居”生活條件有所改善，與2013年相比提高近20個百分點，而對“大居”評價中性和負面的比重則降低了近一半，其中負面評價已不足3%（見圖2）。

圖2 大居的改善情況（2013年與2018年比較）

具體來看，調研發現“大居”建設時間越長，居民滿意度也越高：居住在“大居”10年以上的居民對“大居”公建配套和公共服務滿意度最高，表示“非常滿意”和“滿意”的比例共占61.2%，是居住一年及以下居民的2倍多，表示“不滿意”和“非常不滿意”的比例共占13.9%（卡方檢驗值57.484，p<0.05）（見表1）。

表1 居住時間與滿意度交叉表（%）

資料來源：作者根據調研情況自制。

同時，不同“大居”居民對于公建配套和公共服務的滿意度存在差異（卡方檢驗，p<0.05）。這是因為各個“大居”建成時間不同，周邊配套的完整程度、交通便捷程度和社區成熟度都有一定的區別。如最早建成入住的江橋“大居”，經過10年建設，已投入使用6所學校、1個社區衛生服務中心、1個配套大型商業綜合體，配有4條公交線路以及軌道13號線，總體配套已經與商品房小區一樣，因而其“居民滿意度”也最高（見圖3）。

圖3 “大居”居民入住時間與滿意度的關系（%）

（2）居民對“大居”各項公共服務評價明顯提升

數據顯示，與2013年相比，2018年，居民對各項公共服務的滿意度平均增加了23個百分點，最高的“義務教育或幼托服務”增長了42.1個百分點，增幅超過了100%（見圖4）。

圖4 2013年與2018年居民對不同公共服務資源表示滿意的百分比（%）

（3）居民對“大居”未來發展充滿信心

隨著“大居”各類公建配套、公共服務的持續完善，居民切身感受到了“大居”的進步，因而對“大居”未來發展充滿信心。調查顯示，84.5%的居民對“大居”發展“有信心”，81.2%的居民表示“愿意在本社區長期居住”。這樣的成效，與上海對“大居”的制度安排有關，包括市級財政連續三年的投入安排，創新出“鎮管社區”的模式、由所在鎮對“大居”進行管理、服務的托底等，這些制度安排為“大居”投入了大量的公共服務與社會管理資源，有效維護了“大居”的基本秩序，推動“大居”基礎設施不斷完善、公共服務不斷增加，社區成熟度也不斷提高。

正是在這樣的機制下，各個“大居”總體上人口數量是增加而不是減少了，人口質量是提升而不是降低了（被調查者中大專學歷占14.1%，本科及以上學歷占10.0%），社區資源是增加而不是減少了，社會秩序是優化而不是惡化了。因此，可以說上海“大居”并不會陷入“衰敗”與“混亂”。

2.上海“大居”高質量發展的現實困境

雖然上海“大居”不會陷入“衰敗”和“混亂”，但是接下來是發展成為“臥城”還是高質量發展的城區，依然取決于就業機會和服務資源兩大要素。由于上海這些“大居”區位條件整體較差，能否就近形成較多的就業機會更多取決于資本市場的區位規劃、偏好選擇以及經濟發展形勢等多重復雜因素，因此，分析“大居”發展的路徑，最主要在于服務資源。隨著“大居”建設的不斷成熟，尤其是軌道交通的延伸，越來越多的本地中等收入青年、來滬工作青年選擇在“大居”落腳，并把“大居”作為生活的承載之所，在此完成結婚、生子、撫育后代等一系列的人生大事。人口結構的變遷引致公共服務需求的改變，人們對“大居”服務已不再僅僅滿足于低層次的“生存型”剛需，而是希望獲得更豐富、更多樣、更高品質的服務。

（1）社區公共服務還有不足

一是公交“最后一公里”仍需進一步完善。盡管近幾年“大居”交通配套發展相對較快，嘉定、松江、浦東、寶山、閔行等區域的“大居”先后開通了地鐵，然而軌道交通到社區的“最后1公里”仍然“梗阻”。一位居民反映，“上班的時候能不能坐上公交車要看運氣，下班的時候則根本就沒車。”{2}這也導致地鐵站附近往往集聚了一批黑摩的和黑車。二是教育資源仍較為薄弱。教育是白領階層最為看重的公共服務，也是決定白領階層是否長期居住的重要考量。但是“大居”的教育資源依然較為薄弱，46.8%的居民認為“大居”公辦學校比較少，36.5%的居民認為師資力量薄弱。為了子女教育，仍有33.7%的動遷居民戶口尚未遷入“大居”。三是居民高層次、多樣化的文體活動需求難以滿足。當前“大居”公共文化服務還停留在“只滿足基本要求，做到規定動作”的層次，離居民期待還有很大差距。硬件上，難以滿足中青年群體的鍛煉需求;軟件上，高質量的活動內容不足。

（2）社區多層次商業服務仍有不足

一是社區商業發展仍然不足。“大居”人口不斷增加，但是商業網點配套并沒有同步發展，部分規劃中的商業設施遲遲沒有落地，有些甚至建成以后卻因為種種原因而空置，59.2%的人反映購物不方便，品牌專賣店少。部分年輕人反映周圍的24小時便利店數量較少，休閑場所少。二是物業管理服務水平有待提高。當前“大居”物業的運營情況不容樂觀，部分物業甚至已陷入惡性循環：物業收入不足導致服務質量下降，居民不滿意從而不愿意繳費，物業收入就更加不足。居民反映很少見到物業主動去維修公共設施，物業賬目公開不到位，缺乏透明度，“只讓我們交錢，從來沒有公示過”{3}。

總體而言，得益于上海軌道交通的發達，“大居”因為相對低廉的居住成本吸納了一批都市白領，但是這一群體是愿意在此長期居住，還是僅僅作為一個不得已的臨時落腳點，決定了“大居”未來的發展路徑。一方面，如果白領群體數量不夠大，難以形成一定規模的消費市場，就很難撬動市場資源的導入。在這種情況下，如果未來“大居”的發展仍然完全依靠政府財政資源的投入，不可能持續邁向高質量發展之路。另一方面，即便白領群體入住了，如果其隨時準備離開，必然會為了搬遷到更好的社區而加快儲蓄，降低相關消費，導致社區市場化的服務發展不足。無論是發展成為“臥城”還是成為產城融合的高品質社區，其共同的前提條件是有較好的服務資源。因此，目前來看，上海“大居”能否進一步發展，仍然有待觀察和努力。

四、促進“大居”高質量發展的理論思考

公共服務不足是導致社區衰落的重要原因。上海要從根本上扭轉“大居”弱勢群體集聚的薄弱態勢，推動“大居”高質量發展，就必須積極、持續投入優質公共服務資源，有意識地在若干“大居”周邊推動產業發展，持續優化“大居”人口結構，并帶動市場資源的注入，培育社區內生增長動力，將“大居”建成多階層、多群體共榮共享的活力社區，實現高質量“蝶變”。

1.加大教育資源投入，增強“大居”吸引力

教育質量高低直接影響“大居”對白領階層，尤其是青年人群體的吸引力。一方面，教育規劃應該與“大居”人口數量緊密結合，設置與人口規模相匹配的學校數量。同時，要進一步提升學校辦學質量，形成從幼兒園到高中相對完整的優質教育鏈，讓更多中高收入階層人群愿意在“大居”扎根。

2.加快各類型商業網點的布局，增加社區活力

緊緊圍繞居民需求，一是增設中小型商業設施，加快銀行網點、生活服務店等場所的規劃和落地，尤其是積極引進國有商業品牌店，構建生活服務的“15分鐘步行圈”。二是規劃建設大型商業綜合體。對于5-8公里范圍內缺少商業綜合體的“大居”，隨著人口數量的增加，可以考慮規劃建立品牌商業綜合體，并先期預留用地。

3.優化公共交通配置，解決“最后一公里”梗阻

一是可以對“大居”周邊道路進行“斷點”排查，打通“斷頭路”，接上“斷頭橋”，讓居民到地鐵站點更加順暢。二是加強社區到地鐵接駁公交建設，在上下班高峰期，適當增加公交班次密集度，建設開通直達線路，并根據居民通勤需求，提前或延長公交運營時間。三是加強與共享單車企業的合作共治。根據人口熱力圖數據，計算出行需求，然后將共享單車適量投至“大居”，在“大居”內合理規劃單車停放點，允許共享單車騎入“大居”。

4.加快文體資源配置，滿足居民更高層次文體活動需求

高度重視居民不斷豐富的精神文化需求，通過高質量、多層次文體服務吸引更多中高收入階層。一方面，改建、新增部分場地作為文體活動的公共空間，適時適量開放周邊學校體育場地，積極配建羽毛球場、籃球場、跑步道、游泳池等。城市新規劃的重大文化設施選址應優先向“大居”傾斜，區域性重點文化設施規劃在“大居”區域的，市級財政可給予配套支持。另一方面，充分考慮不同年齡、不同層次居民的不同需求，加大文體資源投入，增強文體活動開展力度。

5.加強對“大居”物業公司的扶持和引導，助其步入“良性循環”

針對“大居”物業公司的突出問題，政府部門要跨前一步，加強扶持、監督和引導，通過以獎代補、加強培訓，盡快引導其步入“良性循環”。充分發揮業委會、居委會監督功能，督促物業按照規章制度辦事，嚴格按照標準執行相關收費，并及時公布資金去向，加強賬目公開。

6.有重點地加強“大居”周邊產業發展

統籌“大居”與周邊新城、商務區、開發區的規劃、建設，適當增加“大居”內人才公寓比重，通過就業服務引導“大居”居民就近就業，推動產業功能與居住功能更好融合，讓部分“大居”成為產城融合的典范。積極推動“大居”內高端生活性服務業的發展，從而能夠提供一部分中高端服務業崗位。

注釋：

{1} 2013年，上海市人民政府發展研究中心與華東師范大學課題組共同組織實施了《大型保障房居住社區的公共服務資源配置及居民滿意度調查》，調查點涵蓋松江、閔行、寶山等多個區縣的保障房社區，完成有效問卷872份。參見趙曄琴：《新型城鎮化背景下城郊大型保障房居住社區建設的困境與出路——基于上海市的實證調查》，載《城市社會學輯刊》，天津社會科學院出版社，2014年。

{2}{3} 根據調研訪談記錄整理所得。

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Theoretical Analysis and Countermeasure Research on High Quality Development of Large Residential Community in Shanghai

——Based on An Empirical Survey of Five Large Residential Communities in Shanghai

Qian Jie / Zhao Yeqin

Abstract： This paper systematically analyses the evolution path and influencing factors of large residential community in Shanghai. Based on the questionnaire survey and field visits of five large residential communities （hereinafter referred to as Daju）， it combs the current employment opportunities， the allocation of service resources and the demand of residents in Daju. After analysis， it is generally believed that the Daju in Shanghai will not evolve towards "decay" or "chaos"， but there are still imbalances between supply and demand in supporting public services， such as commercial facilities， public transport facilities， recreational activities， property management services and educational resources， which can't meet the needs of residents， and has become an obstacle to the high-quality development of Daju. Therefore， it is proposed to accelerate the introduction of high-quality public services， so as to reverse the weak situation of the gathering of vulnerable groups in Daju， and promote the optimization of population structure， pull in market resources， cultivate the endogenous growth power of Daju， and finally， build Daju into a high-quality community with multi-stratum and multi-group sharing.

Keywords： Large Residential Communities; Public Services; Social Management

（責任編輯? ?矯海霞）

本文系2018年上海市政府決策咨詢課題“上海大居公共服務現狀調研”（2018-D-63）的階段性成果。感謝華東師范大學社會發展學院的調研團隊。

收稿日期：2019-9-30

作者簡介：錢? ?潔? 男? （1982-? ）? 上海社會科學院經濟研究所博士研究生? 上海市人民政府發展研究中心研究人員

趙曄琴? 女? （1979-? ）? 華東師范大學中國現代城市研究中心? 社會發展學院副教授