制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策協(xié)調(diào)性分析
——以粵蘇鄂遼為例

胡志明，張金隆，馬輝民,熊 杰，趙淑紅

(1.華中科技大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢430074;2.法國雷恩高等商學(xué)院 市場營銷及戰(zhàn)略管理系，法國 雷恩35065)

0 引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的成就，逐漸躍升為工業(yè)大國。然而，中國通過資源依賴型粗放模式主導(dǎo)制造業(yè)發(fā)展，這一模式在資源、環(huán)境等約束下已難以為繼，改變傳統(tǒng)發(fā)展模式成為必然趨勢。制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的前提，也是中國邁入世界工業(yè)強(qiáng)國的必由之路。在上述背景下，國務(wù)院于2015年頒布了《中國制造2025》，為未來5年乃至更長時(shí)期內(nèi)中國制造業(yè)發(fā)展指明了方向和路徑[1]。《中國制造2025》從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新環(huán)境和中國面臨的新問題入手，以提升本土制造業(yè)國際競爭力為根本目的，從戰(zhàn)略高度為制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級作出制度安排，與以往產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相比，在行業(yè)規(guī)劃、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、公共服務(wù)等方面有了較大調(diào)整和突破。

《中國制造2025》印發(fā)之后，各地方政府密集出臺推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策文件，涉及智能制造、兩化融合、產(chǎn)業(yè)金融等方面。上述政策對于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常重要，但相關(guān)保障措施之間的協(xié)調(diào)性以及政策工具組合是否恰當(dāng)仍是有待探究的理論命題。本文試圖從政策層級、政策工具、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈等維度對政策內(nèi)容進(jìn)行量化分析，以此對上述問題進(jìn)行論證。考慮到制造業(yè)發(fā)展的區(qū)域差異和政策文獻(xiàn)可獲得性，本文選取廣東、江蘇、湖北、遼寧4個(gè)省份為研究對象，搜集整理2015年以來各省政府頒布的制造業(yè)相關(guān)政策，借助政策文獻(xiàn)量化方法對文件外部特征及內(nèi)容進(jìn)行分析，挖掘地方政府在元政策與基礎(chǔ)政策頒布數(shù)量、政策工具使用、政策措施在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上的分布等方面的差異，并對各地方政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行比較，探討各地政策措施的協(xié)調(diào)性，以及區(qū)域之間政策差異與制造業(yè)發(fā)展情況的契合性。由于我國在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面尚未形成完善的政策體系，政策制定缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，本文分析框架能夠?yàn)檎叽胧┑暮侠碓O(shè)計(jì)提供啟發(fā)，并且根據(jù)研究結(jié)果提出對策建議，從而為其它地區(qū)政策制定提供借鑒，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 政策文獻(xiàn)量化

把政策文件作為研究對象由來已久，政策文獻(xiàn)量化研究被認(rèn)為是打開“黑箱”的技術(shù)[2]，使公共政策制定的內(nèi)部邏輯呈現(xiàn)在公眾面前。隨著管理方法和信息技術(shù)的發(fā)展，政策文獻(xiàn)量化研究逐步形成科學(xué)與標(biāo)準(zhǔn)的范式。政策文獻(xiàn)分析方法可以分為兩類，政策內(nèi)容分析和政策文獻(xiàn)計(jì)量。政策內(nèi)容分析是一種半定量的語義分析方法，將文本通過編碼轉(zhuǎn)化成量化資料，并將結(jié)果以數(shù)據(jù)方式呈現(xiàn)。政策文獻(xiàn)計(jì)量是一種專注于政策文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)屬性的研究方法，通過分析大樣本量的政策文獻(xiàn)，借助頻次分析、共詞分析等獲得精準(zhǔn)、可驗(yàn)證的結(jié)果，能夠從宏觀上了解政策的歷史演進(jìn)、把握政策差異[3]。

國內(nèi)外學(xué)者從理論層面和實(shí)踐應(yīng)用上對政策文獻(xiàn)量化研究進(jìn)行了積極探索。Negal[4]對政策內(nèi)容分析的評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定，提出要從整體上對政策內(nèi)容進(jìn)行分析；李鋼、藍(lán)石[5]采用內(nèi)容分析法對國際上不同時(shí)期的著名案例進(jìn)行研究，反映出內(nèi)容分析法處理公共政策的獨(dú)特優(yōu)勢；黃萃、蘇竣等[6]利用內(nèi)容分析法對中央政府發(fā)布的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究，剖析了政策組合中存在的失衡問題；謝青、田志龍[7]從政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈維度對新能源汽車扶持政策進(jìn)行內(nèi)容分析，揭示了新能源汽車行業(yè)政策驅(qū)動機(jī)制。

1.2 政策工具

政策依賴各種政策工具將理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際行為，而政策文件也是由政策工具經(jīng)過規(guī)劃、組合搭配形成的。政策分析最普遍的框架就是基于政策工具視角，這一視角便于理解政府如何運(yùn)用政策達(dá)到預(yù)期目的。

對于政策工具分類有多種劃分標(biāo)準(zhǔn)，最經(jīng)典與最具有操作性的是Rothwell&Zegveld[8]提出的分類標(biāo)準(zhǔn)，作為較早將政策工具引入產(chǎn)業(yè)政策分析的學(xué)者，他們根據(jù)政策工具對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，將政策工具分成供給型、環(huán)境型和需求型，并細(xì)分為14類(見表1)。這種劃分將繁雜的政策措施進(jìn)行聚斂，使得同一維度的政策措施具有顯著關(guān)聯(lián)，同時(shí)使不同維度之間的區(qū)分效度顯著，并具備較強(qiáng)的目標(biāo)針對性，在學(xué)術(shù)研究中受到廣泛認(rèn)可。其中，供給型政策工具是指政府直接提供資金、人力、技術(shù)等生產(chǎn)要素；環(huán)境型政策工具是指政府通過稅收減免、金融引導(dǎo)、公共服務(wù)提供等方式為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境；需求型政策工具注重在市場和消費(fèi)端進(jìn)行開拓，從而促進(jìn)企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)。

雖然政策工具能夠體現(xiàn)政府綜合運(yùn)用的各類手段，但并不能完全凸顯政策初衷，因此，僅使用政策工具進(jìn)行內(nèi)容分析還不夠嚴(yán)密。因?yàn)橥环N政策工具可以具有多種政策目的，同樣的政策工具也可以作用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的不同環(huán)節(jié)[9]。例如資金投入這一政策工具既可以對企業(yè)研發(fā)進(jìn)行資助，也可以為企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，在對制造業(yè)相關(guān)政策進(jìn)行內(nèi)容分析時(shí)，還需考慮與政策工具緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈環(huán)節(jié)。

表1 政策工具類別及闡釋

1.3 產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈

自1985年P(guān)orter首次提出價(jià)值鏈概念后，眾多學(xué)者對該理論進(jìn)行了延伸，產(chǎn)生了知識價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、創(chuàng)新價(jià)值鏈等概念。產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈本質(zhì)上是從價(jià)值鏈角度描述產(chǎn)業(yè)鏈，是產(chǎn)業(yè)生命周期理論與價(jià)值鏈理論的結(jié)合[10]。產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈?zhǔn)侵笍难邪l(fā)最終到產(chǎn)品進(jìn)入市場的價(jià)值創(chuàng)造過程，各環(huán)節(jié)相互銜接，共同完成價(jià)值增值。

當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈研究仍處于起步階段，已有文獻(xiàn)對產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了研究，還有學(xué)者從產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈視角分析產(chǎn)業(yè)政策[11-13]。對于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈階段劃分，學(xué)者們的觀點(diǎn)頗為一致，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分為研發(fā)、投資、生產(chǎn)和消費(fèi)4個(gè)階段。實(shí)際上，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的價(jià)值實(shí)現(xiàn)比較一致，本研究將從研發(fā)、投資、生產(chǎn)和消費(fèi)4個(gè)方面對制造業(yè)相關(guān)政策進(jìn)行分析。

1.4 政策協(xié)調(diào)性

各級政府每年都會出臺大量公共政策，隨著政策數(shù)量增加，政策體系的復(fù)雜性顯著提升。只有各項(xiàng)政策相互補(bǔ)充、相互配合，才能形成政策合力，發(fā)揮出應(yīng)有的政策效力[14]。為了提升政策實(shí)施效果，政府部門與學(xué)界提出了政策協(xié)調(diào)性這一問題，并得到了越來越多的關(guān)注。政策協(xié)調(diào)性是指圍繞政策體系構(gòu)建，各項(xiàng)政策之間配合得當(dāng)，維持和諧有序的關(guān)系并得以融合演進(jìn)，形成一個(gè)有機(jī)整體，包括同一層級政策的橫向協(xié)調(diào)，以及上下層級政策的縱向協(xié)調(diào)。同時(shí)，政策工具之間保持合理的比例關(guān)系和恰當(dāng)匹配，在整體結(jié)構(gòu)和作用功能上形成合理布局。協(xié)調(diào)的政策體系能夠減少政策響應(yīng)時(shí)間和成本，避免政策碎片化，提升公眾對政策的遵從度[15]。關(guān)于政策協(xié)調(diào)性已有學(xué)者開展了相關(guān)研究，Hughes等[16]利用聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會委員會的8項(xiàng)善政原則構(gòu)建了政策協(xié)調(diào)性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并對這些標(biāo)準(zhǔn)的重要性進(jìn)行了評估；Xu Binfeng等[17]借助內(nèi)容分析法和社會網(wǎng)絡(luò)分析對長三角4個(gè)地區(qū)科技政策的協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析，探討4地科技政策內(nèi)容的同質(zhì)化；Zhang Lei等[18]從政策工具視角對國家、省、市的分布式能源政策進(jìn)行分析，討論不同層級政府在政策協(xié)調(diào)方面的差異；He Zhiyong等[19]采用內(nèi)容分析法對城市固體廢棄物相關(guān)政策進(jìn)行研究，從政策形式、政策工具等維度分析相關(guān)政策，并根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果判斷其協(xié)調(diào)性程度；梅姝娥、鐘偉俊[20]以科技創(chuàng)新政策體系為研究對象，界定政策協(xié)調(diào)性內(nèi)涵，分析了政策協(xié)調(diào)性對于科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)的重要意義。

2 數(shù)據(jù)整理與研究設(shè)計(jì)

2.1 數(shù)據(jù)搜集與處理

本文選取地方政府制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策進(jìn)行分析，地方政府選取廣東、江蘇、湖北、遼寧4個(gè)省份，其中，廣東、江蘇作為“東部率先發(fā)展戰(zhàn)略”的重要區(qū)域，湖北、遼寧分別在“中部崛起”戰(zhàn)略和“東北振興”戰(zhàn)略中扮演重要角色，均積極出臺了制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級扶持政策。因此，選擇上述4個(gè)省份作為研究對象具有代表性和研究價(jià)值。

本文選取的研究樣本均來自政府公開發(fā)布的資料，數(shù)據(jù)來源包括省政府網(wǎng)站、省發(fā)改委網(wǎng)站、經(jīng)信委網(wǎng)站、科技廳網(wǎng)站、財(cái)政廳網(wǎng)站，搜集了2015年1月至2018年6月制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策。經(jīng)過數(shù)據(jù)整理，最終得到政策文件79份，其中廣東20份、江蘇18份、湖北19份、遼寧22份，其編號如表2所示。

表2 粵蘇鄂遼4省制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策(部分)

政策條款是本研究進(jìn)行內(nèi)容分析的基本單元，對遴選出的文件內(nèi)容按照“政策編號-條號-細(xì)則號”形式進(jìn)行編號。例如，H2-10-1表示《湖北省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級資金管理暫行辦法》文件中第10條第1條細(xì)則。

本文采用內(nèi)容分析方法對4個(gè)省份的79個(gè)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策按照14個(gè)政策工具和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的4個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行編碼。如果同一政策條款涉及多種政策工具，則對上述種政策工具均加以記錄，同時(shí)對政策工具相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈環(huán)節(jié)也予以記錄。政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈雙重維度下政策編碼示例如表3所示。這也驗(yàn)證了同一政策工具可以在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的不同階段發(fā)揮作用，甚至供給型政策工具能夠作用于消費(fèi)階段。

表3 政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈雙重維度下政策編碼示例

2.2 研究脈絡(luò)

本文對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策進(jìn)行量化分析，使用政策文獻(xiàn)計(jì)量與政策內(nèi)容分析兩種研究方法，并采用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法對政策發(fā)文單位的差異性進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，觀察政策在該維度下的協(xié)調(diào)性。根據(jù)不同的政策層級，政策可以分為元政策和基礎(chǔ)政策[14]，在本研究中元政策是指省委省政府頒布的政策文件，基礎(chǔ)政策是指由其直屬單位發(fā)布的政策。對政策發(fā)文單位進(jìn)行分析，有助于了解不同地區(qū)的制造業(yè)相關(guān)政策究竟是由哪一級政府部門推動的。使用政策內(nèi)容分析對政策內(nèi)容進(jìn)行挖掘，按照政策工具和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分類對政策條款逐項(xiàng)編碼，分析政策在政策工具以及產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈兩個(gè)維度上的協(xié)調(diào)性，研究過程如圖1所示。

圖1 研究過程

3 實(shí)證結(jié)果及分析

3.1 元政策與基礎(chǔ)政策協(xié)調(diào)性分析

從圖2中兩種政策分布看，元政策所占比例較高，尤其是廣東省，元政策占比高達(dá)75%，湖北、遼寧兩省元政策比例也達(dá)到57.9%和59.1%，而僅江蘇省元政策占比低于50%，為44.4%。這表明省政府對于本省制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了重要的統(tǒng)領(lǐng)作用，政策發(fā)布數(shù)量較多，相比之下，基礎(chǔ)政策比較缺失。

元政策在政策體系中具有引領(lǐng)作用，是其它政策制定的參照，效力層級較高，而基礎(chǔ)政策作為元政策的擴(kuò)展和細(xì)化，為元政策落實(shí)提供了實(shí)施路線。理想情況下基礎(chǔ)政策數(shù)量要遠(yuǎn)多于元政策數(shù)量，這樣才能保證政策實(shí)施效果。目前，在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策中，基礎(chǔ)政策比較缺乏，一些政策沒有具體實(shí)施方案，這也是當(dāng)前很多政策不能落地生效的原因。制造業(yè)產(chǎn)業(yè)類型復(fù)雜，不同行業(yè)面臨的情況不盡相同，因此，需要針對行業(yè)發(fā)展實(shí)際制定針對性強(qiáng)的基礎(chǔ)政策，使政策以普適性為主逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Ｒ恍哉贾鲗?dǎo)，特別是針對新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，政策力度要進(jìn)一步加大。

3.2 政策工具協(xié)調(diào)性分析

圖3 給出了4省份制造業(yè)相關(guān)政策中政策工具的分布情況，4地區(qū)均表現(xiàn)出供給層面和環(huán)境層面政策工具過溢，而需求層面政策工具缺乏的失衡狀況。在需求型政策工具中，使用較頻繁的是示范工程，其中江蘇最高，達(dá)到7.48%，廣東、湖北、遼寧分別為6.20%、5.88%、2.94%；海外機(jī)構(gòu)管理這一政策工具，遼寧和江蘇使用較多，達(dá)到8.82%和6.54%，廣東、湖北使用較少，均不足5%；政府采購、消費(fèi)端補(bǔ)貼兩種工具使用更少，遼寧甚至出現(xiàn)缺失的情況。從海外機(jī)構(gòu)管理工具使用看，4地區(qū)存在顯著差異，其中，遼寧對該工具的使用最為頻繁，有9份政策文件涉及到這一工具，可以看出遼寧對于制造企業(yè)對外開放格外關(guān)注。遼寧對于企業(yè)擴(kuò)大開放的支持與目前振興東北老工業(yè)基地的國家戰(zhàn)略有關(guān)，擴(kuò)大企業(yè)對外開放是實(shí)現(xiàn)東北振興的重要舉措，從一定程度上講，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間取決于對外開放程度。

圖2 4省份制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策中元政策與基礎(chǔ)政策分布情況

a廣東 b江蘇

c湖北 d遼寧圖3 粵蘇鄂遼4省制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策體系中政策工具分布

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，需求型政策的拉動作用顯然更能促進(jìn)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型升級。并且，由于企業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要資金投入和技術(shù)積累，只有多種政策工具共同作用才能有效驅(qū)動制造企業(yè)技術(shù)升級。因此，增加需求型政策工具是未來制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策必須關(guān)注的問題。

供給型政策工具的比例較高，從各項(xiàng)具體工具分布看，教育培訓(xùn)占比較高，其余工具并不突出。教育培訓(xùn)工具在4地區(qū)中的占比介于10%～20%之間，說明各地都非常重視人才引領(lǐng)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的作用。目前，新興產(chǎn)業(yè)的人才缺口比較突出，各地在人才引進(jìn)、人才培訓(xùn)等方面傾注大量精力，但人才成長還需要在安置、提升、獎(jiǎng)勵(lì)方面給予支持，故各地還需保持甚至增加人才扶持政策。資金投入和公共服務(wù)占比適中，分布在8%左右，且4個(gè)地區(qū)相差不大，表明政府非常重視為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金和服務(wù)保障，在許多文件中有類似“設(shè)立引導(dǎo)資金吸引社會資本”的描述，但究竟如何引導(dǎo)，有待進(jìn)一步細(xì)化。信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這兩個(gè)政策工具比較少，除遼寧信息支持工具的比例達(dá)到7.84%外，其余均在3%左右。政府作為公共服務(wù)的提供者，應(yīng)著力提升服務(wù)效率，一些部門出臺了一些創(chuàng)新性舉措但還未制度化，政府在制定政策時(shí)應(yīng)該注意上述不足，雖然不能直接提供技術(shù)、信息，但可以搭建信息交流平臺，使知識信息充分流動與共享。

在環(huán)境型政策工具中目標(biāo)規(guī)劃的比例偏高，而知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)未得到足夠重視。廣東、湖北兩省目標(biāo)規(guī)劃的比例超過20%，目標(biāo)規(guī)劃盡管有利于引導(dǎo)生產(chǎn)要素向重點(diǎn)領(lǐng)域集中，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則而難以產(chǎn)生良好的政策效果，因而該類政策可以適當(dāng)減少。江蘇省制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策體系中知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策工具的占比為3.73%，其余省份均不足1%，說明政府對于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)還需進(jìn)一步強(qiáng)化。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)為智力成果提供了制度保障，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中產(chǎn)生了眾多新技術(shù)、新工藝，成熟的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度能夠間接推動制造企業(yè)技術(shù)研發(fā)。但目前知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策比較缺失，侵權(quán)預(yù)防機(jī)制尚未建立，如何通過知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增效升級是政府在政策制定時(shí)需要著重考慮的問題。法規(guī)管制工具在整個(gè)政策中分布相對較廣，廣東、湖北兩省法規(guī)管制工具占比均超過10%，法規(guī)管制有關(guān)措施有助于創(chuàng)建良好的市場競爭秩序，使企業(yè)將更多精力投入到研發(fā)、生產(chǎn)中，但是如果法規(guī)管制措施泛濫，則會抑制企業(yè)成長。因此，有關(guān)部門在完善法律法規(guī)的同時(shí)，應(yīng)避免糾纏于細(xì)枝末節(jié)，從而為企業(yè)創(chuàng)新留出一定的自由空間。金融支持工具占比較高，廣東為9.30%，其余3個(gè)地區(qū)均高于10%，可見4地政府部門都非常重視為制造企業(yè)轉(zhuǎn)型提供多元化金融支持政策，不僅引導(dǎo)資金注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而且為制造企業(yè)上市或掛牌提供鼓勵(lì)支持；稅收優(yōu)惠工具所占比例適中，除湖北外，其余省份均在10%左右，4地政府不僅大幅減免企業(yè)所得稅，而且在增值稅退返、購置稅免征等方面給予較大支持。稅收優(yōu)惠能降低企業(yè)資金壓力，使其擁有更多資金進(jìn)行研發(fā)。因此，后續(xù)政策可以嘗試減少財(cái)政資金投入，細(xì)化完善金融支持和稅收優(yōu)惠政策。

3.3 產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度分析

在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度對政策進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)(見圖4)，廣東、江蘇、湖北、遼寧制造業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈4個(gè)環(huán)節(jié)存在明顯失衡，90%以上的政策集中在研發(fā)、投資和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而消費(fèi)環(huán)節(jié)的政策幾乎沒有。針對研發(fā)、投資、生產(chǎn)3個(gè)環(huán)節(jié)的政策數(shù)量比較接近，表明4地區(qū)政府對于上述3個(gè)環(huán)節(jié)較為重視，而對消費(fèi)環(huán)節(jié)的干預(yù)程度不足。這說明當(dāng)前制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策是圍繞產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈前端的，其主要目的在于優(yōu)先進(jìn)行供給側(cè)改革。此外，由于用戶需求的特殊化與多樣化，難以制定行之有效的政策措施滿足市場需求，因而研發(fā)、投資和生產(chǎn)政策在該維度下占主導(dǎo)地位。目前，中國在高端制造業(yè)領(lǐng)域存在生產(chǎn)與需求不匹配的情況，產(chǎn)品難以滿足消費(fèi)升級需求，導(dǎo)致購買力外流，其中一個(gè)重要原因就是沒有精準(zhǔn)把握消費(fèi)者需求。通過增加產(chǎn)品有效供給，建立多元供給體系，滿足公眾多樣化消費(fèi)需求，不僅能夠擴(kuò)大市場份額，而且能夠倒逼制造企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而提升企業(yè)創(chuàng)新能力。因此，政府應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)主動適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，建立需求導(dǎo)向的產(chǎn)品供應(yīng)機(jī)制。

圖4 4省份制造業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上的分布情況

3.4 政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈交叉分析

從政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度對4省份制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策進(jìn)行交叉分析，結(jié)果如表4所示。可以看出，供給型政策、環(huán)境型政策與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的研發(fā)、投資、生產(chǎn)環(huán)節(jié)具有較強(qiáng)的協(xié)同性，同時(shí)，需求型政策中的政府采購和消費(fèi)端補(bǔ)貼工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的消費(fèi)環(huán)節(jié)存在較強(qiáng)的協(xié)同性。資金投入工具貫穿于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)，表明政府對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級在研發(fā)、投資、生產(chǎn)和消費(fèi)方面給予了全方位的資金支持。教育培訓(xùn)工具分布在研發(fā)與生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)，且政策數(shù)量可觀，表明政府不僅對引進(jìn)和培訓(xùn)研發(fā)人才高度重視，而且對技能人才培養(yǎng)也比較關(guān)注。海外機(jī)構(gòu)管理這一工具在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的消費(fèi)環(huán)節(jié)存在缺失，說明政府對拓寬產(chǎn)品國際市場還缺少規(guī)劃。

表4 政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈交叉分析結(jié)果

4 對策建議

通過對粵蘇鄂遼制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策的協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析，本文認(rèn)為，未來政策制定應(yīng)考慮以下方面。

(1)總體上增加基礎(chǔ)政策，保證政策切實(shí)可行。元政策出臺之后，各部門應(yīng)該制定出針對性強(qiáng)、細(xì)致可行的基礎(chǔ)政策，以提高政策實(shí)施效果。在政策制定之前，要對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行摸底、論證，為政策制定提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。政府要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止政策擁擠、沖突，增強(qiáng)各項(xiàng)基礎(chǔ)政策的針對性。不同地區(qū)的政策制定要符合該地區(qū)制造業(yè)發(fā)展實(shí)際，切忌盲目跟風(fēng)、刻意模仿。此外，需要對政策實(shí)施績效進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，定期對政策實(shí)施效果進(jìn)行反饋分析，從而為后續(xù)政策制定提供依據(jù)。與江蘇相比，廣東、湖北、遼寧3省發(fā)布的元政策與基礎(chǔ)政策存在比例失衡現(xiàn)象，不利于政策貫徹落實(shí)。在未來政策制定中，3地政府要精簡元政策數(shù)量，確保元政策的戰(zhàn)略性、權(quán)威性和一致性，尤其對于廣東來說，要適當(dāng)增加基礎(chǔ)政策數(shù)量，提升政策執(zhí)行力。4個(gè)省份中90%以上的基礎(chǔ)政策為單個(gè)部門獨(dú)立發(fā)布，導(dǎo)致政策措施僅僅圍繞某個(gè)特定領(lǐng)域而缺乏全面性和深入性。因此，可以針對某些政策采用多部門聯(lián)合發(fā)文的方式形成政策合力，從而有效避免部門之間的政策沖突，拓展政策作用深度。4個(gè)省份要加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持力度，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際制定專項(xiàng)政策措施，精準(zhǔn)助推新興制造產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

(2)適當(dāng)增加需求型政策，同時(shí)注重供給型政策和環(huán)境型政策的輻射帶動作用，各種政策工具配合使用。鑒于當(dāng)前政府采購力度不大，消費(fèi)端補(bǔ)貼和海外機(jī)構(gòu)管理政策數(shù)量也有待提升，因而應(yīng)提升上述政策工具的使用比例。首先，政府應(yīng)加大對國產(chǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品的采購支持力度，優(yōu)先在政府部門和事業(yè)單位使用自主創(chuàng)新產(chǎn)品，以創(chuàng)造更多市場需求，從而拉動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時(shí)，政府要加大對高附加值產(chǎn)品的購買補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)保持一定的調(diào)減區(qū)間，使消費(fèi)者體會到使用新產(chǎn)品的優(yōu)惠，促進(jìn)消費(fèi)需求升級，從而刺激制造企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。海外機(jī)構(gòu)管理是政府協(xié)助企業(yè)實(shí)現(xiàn)國際化的重要抓手，故政府應(yīng)在企業(yè)設(shè)立海外分支機(jī)構(gòu)、跨國并購等方面給予支持，助推企業(yè)成果收益國際化。

環(huán)境型政策下各種工具應(yīng)有所調(diào)整。總體來說，法規(guī)管制類政策要有所減少，法規(guī)管制重點(diǎn)在于彌補(bǔ)法律空白，完善制度框架，營造有利于企業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的制度環(huán)境，而過多的法規(guī)管制會干預(yù)市場調(diào)節(jié)，威脅企業(yè)的創(chuàng)新主體地位。金融支持和稅收優(yōu)惠政策應(yīng)保持現(xiàn)狀，由于上述兩項(xiàng)工具對企業(yè)的激勵(lì)作用比較顯著，因而政府要充分利用它們進(jìn)一步完善細(xì)化相應(yīng)措施，減少企業(yè)融資壓力和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。目標(biāo)規(guī)劃應(yīng)該更加具體和可操作，目前存在“解決企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級過程中遇到的困難”的表述，需要后續(xù)細(xì)化跟進(jìn)措施，例如解決哪些問題、如何解決等。在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，政府應(yīng)該使其成為驅(qū)動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級有力的制度工具，研究制定合理的時(shí)間表，穩(wěn)步推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)市場形成，同時(shí)完善知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)體系并與國際制度接軌。

供給型政策總體上可以保持現(xiàn)狀，但具體政策工具應(yīng)有所調(diào)整。從總體上看，減少資金投入的政策數(shù)量，將資金轉(zhuǎn)移到信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，提升政策協(xié)調(diào)性。隨著市場制度的完善，政府可以逐步減少財(cái)政資金投入，轉(zhuǎn)而通過健全社會金融體系代替直接投入，降低政府干預(yù)程度。當(dāng)前，教育培訓(xùn)政策同質(zhì)化嚴(yán)重，尤其是在人才引進(jìn)方面，各地在制定相關(guān)政策時(shí)要根據(jù)自身?xiàng)l件有針對性地進(jìn)行設(shè)計(jì)，不僅關(guān)注人才引進(jìn)，還要重視人才扎根和發(fā)揮作用。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息支持方面，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供良好的公共環(huán)境，嘗試建立面向制造企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的公共服務(wù)平臺，為企業(yè)提供一站式供需對接服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)科技信息平臺建設(shè)，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)傳播及應(yīng)用。

(3)政策作用領(lǐng)域向消費(fèi)端傾斜，使政策著力點(diǎn)更加均衡。消費(fèi)是產(chǎn)品完成增值的最后一步，且信息社會更加強(qiáng)調(diào)需求導(dǎo)向，故政策更應(yīng)該關(guān)注市場及消費(fèi)者這一環(huán)。此外，當(dāng)今制造企業(yè)從生產(chǎn)主導(dǎo)逐漸過渡到消費(fèi)端主導(dǎo)，消費(fèi)升級成為制造企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新動力，但制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策對于這一階段有所忽視。因此，在未來政策設(shè)計(jì)時(shí)，政策關(guān)注點(diǎn)應(yīng)向消費(fèi)環(huán)節(jié)傾斜。產(chǎn)品質(zhì)量既影響消費(fèi)升級，也關(guān)系企業(yè)結(jié)構(gòu)布局，因而產(chǎn)品質(zhì)量提升是制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求，政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)強(qiáng)化全方位質(zhì)量管理，弘揚(yáng)工匠精神，同時(shí)加強(qiáng)質(zhì)量認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測等基礎(chǔ)建設(shè)，提升自主產(chǎn)品國際競爭力，充分釋放內(nèi)需潛力。個(gè)性化需求為制造企業(yè)提供了新的發(fā)展空間，政府要培育這一新興商業(yè)模式，鼓勵(lì)企業(yè)建立開放式個(gè)性化定制平臺，快速精準(zhǔn)獲取客戶需求，提高制造柔性化，同時(shí)提升數(shù)據(jù)流動在企業(yè)生產(chǎn)過程中的自動化水平，解決個(gè)性化定制過程中的復(fù)雜性和多樣性問題。除需求型政策外，教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策工具也可以作用于消費(fèi)環(huán)節(jié)，比如政府在制定新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策時(shí)可以通過向公眾宣傳環(huán)保理念、在社區(qū)新建充電樁等措施，刺激新能源汽車消費(fèi)。

5 結(jié)語

本文以制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策為例，搜集整理廣東、江蘇、湖北、遼寧4地省政府及直屬部門頒布的相關(guān)政策，通過對政策文件外部特征和文本內(nèi)容的量化分析，挖掘地方政府以及地方政府之間在政策層級、政策工具使用、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈政策分布等方面的差異，并對政策協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的政策措施。本文構(gòu)建的政策內(nèi)容三維分析框架可為研究其它公共政策提供參考和借鑒。

本文還存在一定的不足之處：對數(shù)據(jù)結(jié)果分析還不夠深入，提出的政策措施也不夠細(xì)致，未涉及政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的交叉作用機(jī)理。未來既可針對某一政策工具展開深入研究，也可以分析制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策驅(qū)動機(jī)制。