新土地管理法背景下的農村集體土地執法監管

喬小雨

2019年3月8日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時對耕地保護和土地執法提出了新的更高要求。同年8月，十三屆全國人大第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法（修正案）》，破除了集體建設用地進入市場法律障礙，打破了城鄉的“二元結構”，讓農民分享更多土地紅利，促進農村更快發展，但也面臨著集體建設用地需求大量增加、耕地保護更加困難、集體土地違法形式更加復雜多樣等嚴峻形勢。

為深入貫徹落實習近平總書記的重要講話精神，進一步規范集體土地利用，有效遏制集體土地違法違規行為發生，守住耕地保護紅線，促進農村高質量發展，濮陽市自然資源和規劃局聯合成立調研組，通過實地走訪、問卷調查、座談交流和個別訪談等方式，對全市集體土地違法違規利用現狀開展專題研究。

農村集體土地違法違規利用現狀

截至2019年8月底，濮陽市土地總面積640.7萬畝，集體土地面積567.4萬畝，集體建設用地面積102.8萬畝，集體農用地面積464.7萬畝，集體耕地面積412.9萬畝。其中，違法違規集體土地占全市土地總面積的0.11%，占全市集體土地總面積的0.13%。

調查顯示，濮陽市違法違規使用集體土地有五類。一是重點項目，占違法宗地個數和總面積的1.8%、15.3%。二是扶貧項目，占違法宗地個數和總面積的5.9%、10%。三是點狀違法，占違法宗地個數和總面積的69%、33.6%，其中，80%以上為宅基地。四是違法違規設施農用地，占違法宗地個數和總面積的9.5%、7.6%。五是農村基礎設施，占違法宗地個數和總面積的13.87%、33.37%。總體看來，該市違法違規使用集體土地有以下3個顯著特點。

新業態新發展已成違法用地新趨向。近年來，隨著脫貧攻堅、鄉村振興等支持農村發展的戰略不斷推進，受用地指標、資金、規劃等限制，農村新業態、新發展項目用地違法成為集體土地違法新趨向，未批先建、少批多建、非法占用、破壞耕地等違法行為不斷出現。

政府外部經濟性違法用地普遍存在。地方政府為經濟發展和完善基礎設施，受土地計劃指標和征地費用限制，在未辦理合法用地手續情況下，就占用土地進行建設。

集體點狀違法用地量大面廣。由于村莊規劃缺位等原因，上級下達給農村集體的建設用地計劃指標落實不暢，私搭亂建、違章建房、簡易養殖和農村公益等項目違法用地數量多、面積大。

農村集體土地執法監管面臨的問題

重點項目違法違規用地處置難。相當一部分重點項目為道路工程，違法主體模糊，在政府修路資金已捉襟見肘的現實情況下，更無力完善土地手續，執法處置非常困難。國家、省、市重點項目資金大多采取上級直接投資或大量匹配的方式進行，在規定時間內不使用將被收回。為了充分利用下撥資金，在用地手續不完善的情況下，先期動工建設，導致部分重點項目未報即用、邊報邊用等違規用地行為時常發生。這類違法違規用地補辦手續需要將土地和廠房設備沒收，再公開出讓供地，沒收的廠房設備再出售在法律層面將造成國有資產流失，補辦用地手續實際操作非常困難。

建設用地指標分配政策落實難。2010年以來，為保障農村居民住房用地需求，國家明確要求，農村地區新增建設用地計劃指標實行單列，單列規模不得低于國家下達計劃指標總量的3%～5%，但這項政策基本上沒有得到落實。僅單列指標這一項，也不能保證都用在宅基地上。這類情況，國家缺乏進一步的懲罰、監管機制，農村地區新增建設用地計劃指標被挪用現象在全國普遍存在，是導致大量農村點狀違法用地的主要原因。

共同責任機制執行到位難。跨部門協同配合還局限于衛片執法和專項整治行動，大多情況處于臨時協調、集中突擊狀態。盡管構建了土地執法四級網格體系，但還存在責任不明確、措施不具體、考核不到位、信息共享不及時、銜接不順暢等問題。基層領導干部特別是鄉、村兩級工作責任沒有做實，監督考核和問責懲戒尚缺乏可操作手段，“發現在初始、解決在萌芽”還有很大提升空間。各級自然資源部門與各級司法機關在對土地違法違規案件查處執行的認識上有待于進一步協調，移送處理較為困難。

違法行為及時制止難。目前，自然資源執法監察人員缺乏實施強制執行的有效手段，有些違法者對“責令停止違法行為”置若罔聞，依照現行的法律，只能宣傳教育，明確責任，交代后果，待經法律程序落實處罰措施后，再申請人民法院強制執行，過程較長，違法行為往往不能及時制止在萌芽狀態。在執法過程中，很多土地違法案件需要公安、法院的配合，但這兩個部門本身任務繁重，情況協調緩慢，導致土地違法行為及時制止困難。

做好農村集體土地執法監管的建議

加強宣傳教育。把自然資源管理法律法規宣傳列入普法規劃，實施“送法下鄉活動”，開展領導干部自然資源法律知識培訓、自然資源管理“進村、進社區、進企業”等活動。依托黨校等教育陣地，對各級領導、農村群眾和執法主體進行自然資源國情、國策、國法宣傳教育，增強依法用地和守土有責意識，引導樹立依法依規、科學合理和節約集約等用地觀念，使他們不想、不愿、不敢違法用地。

強化地方政府主體責任。創新完善執法監管體制機制，把各級政府從自然資源管理的“幕后”推向“臺前”。各級黨委政府及其派出機構主要負責人是本轄區自然資源監管的第一責任人，各級黨委政府相關職能部門主要負責人是自然資源監管共同責任的主要責任人，分管領導、經辦人員是直接責任人。各部門依照職責共同做好對違法違規用地及其違法建設的制止、查處、案件執行和有關人員的責任追究等工作。

實施計劃指標掛鉤制度。實施分配與落實掛鉤制度，對于未能落實農村建設用地計劃指標分配政策的，將相應扣減所在地區的分配計劃指標;對城市批次建設用地報國務院審批的，相應扣減新增建設用地規模。實施增違掛鉤制度，對于政府引導的土地違法項目，根據違法面積，按照一定的比例，對該轄區年度土地利用計劃指標、耕地占補平衡指標、基本農田補劃指標等予以暫扣，根據地方整改情況，按一定比例退還，未整改的不再退還。同時，農村建設用地計劃指標不能落實的一個關鍵原因是村莊規劃滯后，要抓住國土空間全域規劃契機，盡快編制完善村莊規劃。

引入“裁執分離”查處新模式。“裁執分離”土地執法新模式，不僅可解決自然資源行政機關單兵作戰難題，也可化解法院執行力量不足的矛盾，是破解強制執行到位難的一個重要途徑。對非訴性土地違法強制拆除案件實施“裁執分離”查處模式，即自然資源部門向法院提交行政處罰強制執行申請，法院經審查準予執行的，裁定當地鄉（鎮）、街道辦事處政府直接組織實施強制措施。

建立土地違法公益訴訟制度。對于土地違法執行難的案件，實行土地違法公益訴訟制度。即自然資源部門依法下達《責令停止違法行為通知書》后，違法行為當事人仍繼續實施違法用地行為的，自然資源部門可以不經過作出行政處罰決定后的行政復議、行政訴訟等法律程序，直接向當地檢察院發送書面商請協助函，申請檢察院協助制止正在實施的違法用地行為。檢察院收到函件后，3個工作日內向違法所在地的鄉（鎮）、街道辦事處政府發送檢察建議書，建議鄉（鎮）、街道辦事處政府對正在實施的違法用地行為實施強制措施。鄉（鎮）、街道辦事處政府收到檢察建議后未依法履職，導致國家利益、社會公共利益損失的，檢察院應依法向法院提起公益訴訟，督促鄉（鎮）、街道辦事處政府及時制止違法用地行為。

探索誠信管理機制。借鑒長垣市農村土地制度改革先進經驗做法，積極探索建立自然資源利用誠信管理機制。自然資源部門要積極與有關部門對接，構建企業和個人用地用礦誠信機制和監督懲戒機制，將自然資源重大違法違規納入社會信用體系，將違法單位或個人列入失信被執行人“黑名單”，并定時公布，實施聯合懲戒，發動全社會共同遏制土地違法違規行為，全面促進自然資源規范利用與管理秩序好轉。（作者單位：濮陽市自然資源和規劃局）