海洋主體功能區生態預算治理PSR評價

向鮮花 石意如

【摘要】我國海洋環境治理績效評價存在“四重四輕”現象，導致績效評價機制與海洋環境治理模式錯位，嚴重影響海洋環境治理效果及海洋主體功能區生態預算治理PSR評價。借鑒發達國家（地區）海洋環境治理績效評價實踐的成功經驗，基于陸海統籌視閾，對不同海洋主體功能區生態預算治理PSR設計差異化指標，建立將海洋環境治理動態績效與預算治理能力納入評價范疇的區域海洋綜合績效評價體系。

【關鍵詞】四重四輕；成功經驗；海洋主體功能區；生態預算治理；PSR評價

【中圖分類號】F812.2【文獻標識碼】A【文章編號】1004-0994（2020）01-0151-5

【基金項目】國家社會科學基金一般項目“主體功能區生態預算績效評價體系研究”（項目編號：14BJY150）

海洋環境治理亂象較多、海洋環境問題難以標本兼治，從而導致海洋生態環境不斷惡化，嚴重影響海洋生態系統的安全與穩定，一是因為海洋環境自身治理機制存在缺陷，二是因為海洋環境治理績效評價機制存在缺陷。學術界與實務界對前者關注度較高，但對后者重視不夠。而一個好的評價機制可以實現以評促建、以評促改，因此本文嘗試構建與海洋環境治理模型匹配的海洋環境治理績效評價機制。

一、海洋環境治理績效評價存在的缺陷

許陽[1]對我國1996～2015年海洋環境治理相關政策文本進行分析，發現“評價”兩個詞在國家相關海洋環境治理政策文本中出現的頻率越來越高，可見國家對海洋環境治理績效的評價越來越重視。國內學術界就海洋環境治理績效評價提出了海洋生態承載力評價[2]、海洋生態安全動態評價[3]、海洋環境質量綜合評價[4]三種思路，實踐中基本是圍繞這三種思路展開的。但是實施效果很難達到預期，主要是因為我國海洋環境治理績效評價中“四重四輕”現象較嚴重，導致海洋環境治理績效評價機制與海洋環境治理模式錯位。

1.重行政區輕生態系統。海洋環境治理績效評價沒有立足于生態系統，主要表現為：①割裂海洋生態系統與陸地生態系統的關聯。海洋環境污染與海洋生態環境質量下降，表面上是海洋生態系統自身存在問題，實際上是海洋生態系統與陸地生態系統這一個大生態系統存在問題，只有著力于陸海大生態系統，建立整體的環境治理機制，才能全面解決海洋環境問題。在海洋環境治理績效評價實踐中，當海洋環境出現問題時，通常只評價海洋環境治理，卻沒有將陸地生態環境治理納入績效評價范疇，從而將原本互為一體的兩個生態系統割裂開來，僅針對某一個生態系統獨立地構建環境治理績效評價體系。②無視生態系統與行政區的邊界差異。為了便于環境治理績效評價的推進，現有的海洋環境治理績效評價以行政區為評價的基本單元，人為將生態系統與行政區、經濟系統的空間邊界視為相同的邊界，經常用行政邊界替代生態系統邊界，實際上三者的邊界是不一致的，從而導致海洋環境治理績效評價無形地破壞海洋生態系統的整體性。

2.重政府輕企業。管理變遷為治理是一種升華，治理的核心之一是合作，是一種多中心、高參與度的管理模式，能更加有效地解決日益繁雜、利益主體眾多而導致的既相互依賴又互相沖突的海洋問題。在海洋環境治理中，需多元主體廣泛參與，各自履行不同的職責，相互聯動，因此既需國家、政府等宏觀主體的主導，也需企業、居民等微觀主體的廣泛參與。我國現有海洋環境治理績效評價更重視宏觀主體的影響，忽視微觀主體的作用，如宏觀層面政策績效、問責機制評價的力度不斷加大，對微觀主體參與環境治理的效果評價卻較少。只有將參與海洋環境治理的宏觀、中觀與微觀主體全部納入績效評價范疇，才是完整的海洋環境治理績效評價體系。

3.重靜態輕動態。靜態績效是指某一時點的績效，動態績效是指某一時期的績效。海洋環境治理動態績效主要表現在兩個方面：一是海洋環境治理時段性績效；二是海洋生態系統內部的動態平衡過程。在海洋環境治理績效評價實踐中，一般評價某一時點或多個時點的環境治理狀態，通過對多個時點狀態進行對比，在此基礎上分析其時段績效，且每一時段間隔比較長，有其一定合理性，但沒有觸及到深層次的動態績效。因為不管是某一點的績效，還是某一段的績效，都是由海洋生態系統的動態平衡過程決定的，只有海洋生態系統內部環境資產與負債之間的動態轉化效率才是深層次的動態績效，海洋環境治理績效評價一定要觸及到這一層面。

4.重要素輕能力。完整的海洋環境治理由治理硬件與治理軟件組成，如投資建設的海洋環境保護、維護、減排、污染治理的設備、資金與信息等屬于海洋環境治理硬件設施，是海洋環境治理必須具備的資源要素；如何有效配置、利用各類資源治理海洋環境等屬于海洋環境的軟實力，在海洋環境治理中顯得尤為重要，是支撐海洋環境治理過程與結果的基礎。但我國海洋環境治理績效評價在實踐中更重視評價是否具備并滿足這些治理要素，而對這些治理要素綜合配置基礎與能力的評價非常薄弱。隨著海洋治理模式的變遷，海洋環境治理績效評價機制不斷優化，只有將海洋環境治理績效評價機制與治理模式進行耦合，才能更好地發揮績效評價的職能。

二、國外海洋環境治理績效評價實踐成功經驗

1.國外海洋環境治理績效評價實踐。海洋生態環境屬于公共物品，具有很強的外部性，加上其流動性、開放性，使得海洋環境管理模式不斷變遷，經歷了傳統環境管理、參與式管理、環境治理三個階段。其中，傳統環境管理關注具體管理技術、政府規制行為及產權劃分等對環境的影響，參與式管理突出地方和公眾參與環保的力量，環境治理則強調通過多元組織參與解決復雜環境問題[5]。從海洋環境管理到海洋環境治理，主體、客體、工作方法與權力運行向度都發生了變化。海洋環境治理主體呈現多元化；海洋環境治理客體除了海洋環境，還包括影響海洋環境的各種人類活動與行為；海洋環境治理由多元治理主體以協商為基礎，通過法律和非正式契約約束。海洋環境治理的權力運行既可自上而下，又可自下而上或是平行等多向度開展，由此產生了府際海洋環境治理、區域海洋治理、海洋生態安全治理、海洋環境微治理、海洋環境綜合治理等模式。

隨著海洋生態環境綜合治理的開展，海洋環境質量評價已從以往單一的污染狀況評價發展到海洋生態環境質量綜合評價，美國、日本、歐盟作為全球的海洋大國（地區），開展海洋環境治理績效評價比較早，在海洋環境治理績效評價中積累了比較多的成功經驗，三大發達國家（地區）海洋環境治理績效評價中既有共同的特征，也突顯了各國自身的特質，對我國構建海洋環境治理績效評價體系、開展海洋環境治理績效評價有一定的借鑒價值，如表1所示。

2.成功經驗借鑒與啟示。上述三大發達海洋國家（地區）一般都采取結果導向的海洋環境治理績效評價，開展績效評價之前要制定系統的績效評價標準，廣泛發動多元主體參與評價，充分利用海洋科技評價海洋環境治理績效，評價對象非常完整。綜合考慮三國（地區）海洋環境治理績效評價的共性與個性，從自然資源資產與負債角度看，對我國重構海洋環境治理績效評價指標主要有五點借鑒價值。

（1）立足陸海大生態系統。西方國家（地區）海洋環境治理績效評價沒有獨立于陸地生態系統開展，而是將陸地與海洋置于一個整體，視為一個大生態系統，在此基礎上開展海洋環境治理績效評價，通過績效評價容易找到海洋環境治理低效的源頭，可以標本兼治海洋環境長期惡化不能明顯抑制的“病灶”，大幅度提升海洋環境治理績效。這為我國開展海洋環境治理績效提供了一個新的切入點，即評價須立足并服務于陸海大生態系統。

（2）致力于海洋空間差別化治理。對不同的海洋空間，根據其功能定位設計差別化環境治理績效評價標準和評價體系，可以很好地解決海洋環境治理績效評價“一刀切”的現象，使得績效評價更加具有針對性、可操作性，從而提高海洋環境治理績效評價的適應性與有效性。我國在開展海洋環境治理績效評價過程中要充分考慮不同海域的功能定位差異，可以依據我國《海洋主體功能區規劃》對海洋區域劃分的不同海洋主體功能區，設計不同的海洋主體功能區環境治理績效評價標準和評價體系。

（3）突出海洋環境治理動態績效地位。在長期實踐中，海洋發達國家（地區）已意識到只評價靜態績效是有缺陷的，從而轉向全面評價海洋環境治理動態績效。通過動態績效評價，可實時掌握生態系統的動態平衡程度，并識別海洋環境治理決策與執行過程中的風險，及時調整海洋環境治理政策，優化海洋環境治理流程。由于我國海洋環境治理起步較晚，海洋環境治理流程還不是很完善，片面追求海洋環境治理動態績效可能過快，可以先兼顧評價靜態與動態績效，在海洋環境治理流程比較成熟之后，再重點評價動態績效，但不能只停留在表層。

（4）強調多層面治理兼容。發達國家（地區）幾十年的經驗說明，海洋環境治理需要多元主體廣泛參與，其設計的海洋環境治理績效評價體系層次比較分明，既涵蓋了宏觀政府與國家，也覆蓋了有義務參與的企業與公眾。我國在設計海洋環境治理績效評價體系時可以參考以上做法，兼顧宏觀與微觀主體。

（5）重視海洋環境治理能力支撐。發達國家（地區）認為只有具有海洋環境治理能力，才能保證高質量海洋環境治理的持續推進，因此將海洋環境治理能力這一軟實力也納入海洋環境治理績效評價范圍，這說明發達國家（地區）已將海洋環境治理績效評價體系深深植入海洋環境治理體系。我國在海洋環境治理績效評價中，也可嘗試將海洋環境治理能力等軟實力納入評價范圍，使海洋環境治理績效體系能同時評價海洋環境治理的硬件和軟件。

海洋發達國家在海洋環境治理績效評價中立足于陸海統籌的大生態系統，根據不同海域的功能差異設計了不同的海洋環境績效評價標準與評價體系，既評價海洋環境治理的靜態績效，也評價海洋環境治理的動態績效，并對海洋環境治理的硬件、軟件進行評價。但存在以下不足：①對治理績效的把握不夠準。對海洋環境治理績效的評價主要關注資金使用效率，易被誤認為環境治理等同于環境財務治理，其實其是海洋環境財務治理與業務治理的高度融合。②對動態績效的理解較片面。海洋環境治理動態績效與靜態績效相對應，是一段時期的績效變化，有其合理的一面，但這只是表層的理解，因為一段時期的環境治理績效主要取決于這一段時期環境資產與負債的動態轉化效率，因此對海洋環境治理動態績效的評價實質上是對環境資產與負債轉化效率的評價。

三、海洋主體功能區生態預算治理PSR評價框架、指標和應用條件

1.海洋主體功能區生態預算治理PSR評價框架。本文針對我國海洋環境治理績效評價中存在的缺陷，借鑒發達國家（地區）海洋環境治理績效評價實踐的成功經驗，提出海洋主體功能區生態預算治理PSR（壓力—狀態—響應模型）評價。該評價立足于陸海大生態系統，應用預算治理理論，對不同海洋主體功能區制定差異化評價標準，全面系統地評價海洋生態預算治理的壓力、狀態與響應，是一種重點評價海洋環境治理動態績效與治理能力的海洋環境治理績效評價模式。壓力—狀態—響應模型（PSR）是生態系統健康評價中常用的一種評價模型，于1979年由加拿大統計學家David J. Rapport和An？ thony Marcus Friend提出，20世紀八九十年代由經合組織與聯合國環境規劃署共同發展起來并用于研究環境問題。海洋主體功能區生態預算治理PSR評價的思維邏輯是：海洋經濟發展會消耗自然資源并產生各種污染物，而居民需要越來越多的高質量海洋生態服務，對海洋環境資產、負債以及兩者之間的轉化狀態產生負面影響，政府應積極提高自身的海洋環境治理能力，以改善海洋環境資產質量、降低海洋環境負債水平、提升海洋環境資產與負債的轉化效率。只有對海洋生態預算治理的壓力、狀態與響應進行全面系統的評價，才能有效識別海洋生態預算治理各環節存在的風險，并及時補短。海洋主體功能區生態預算治理PSR評價基本框架見下圖。

與我國傳統的海洋環境治理績效評價、發達國家（地區）海洋環境綜合治理評價比較，海洋主體功能區生態預算治理PSR評價是一種全過程、全方位、多視角的評價，具有陸海統籌、宏微互動、動靜兼容、軟硬兼顧、業財融合五大特質。①陸海統籌。立足于陸海大生態系統，在分析預算治理壓力時，既考慮海洋自身環境污染，也考慮陸地入海污染，在設計優先重點開發區生態預算治理PSR評價指標時，將陸海視為一個整體。②宏微互動。從政府與企業治理互動視角，既評價國家政府層面的海洋環境治理績效，也評價企業等微觀主體的海洋環境治理績效。③動靜兼容。既評價海洋環境資產與負債的轉化效率等動態績效，也評價環境資產質量、環境負債水平等靜態績效。④軟硬兼顧。既評價海洋生態預算要素、結構、透明度、參與度等軟件，也評價海洋環境治理的配套基礎設施等硬件。⑤業財融合。既分別評價海洋環境業務治理、財務治理，也評價兩者的融合度。

2.海洋主體功能區生態預算治理PSR評價指標。由于不同海洋主體功能區的主體功能定位不同，其PSR也存在一定的差異，考慮到海洋優先開發區、海洋重點開發區的主體功能定位比較相似，海洋限制開發區與海洋禁止開發區的主體功能定位比較相似，本文只劃分優先重點開發區、限制禁止開發區兩類，并分別設計PSR評價指標。

（1）海洋主體功能區生態預算治理壓力（P）指標。在我國海洋強國戰略背景下以及保證海洋生態環境質量不下降的條件下，積極發展高質量海洋經濟。海洋優先重點開發區的主體功能是發展海洋經濟，其預算治理壓力主要來源于海洋生態系統產生的污染物、陸地入海污染物，因此用陸地入海污染物總量、濱海濕地植被減少面積來評價。海洋限制禁止開發區的主體功能主要是提供海洋生態服務，其壓力主要來源是海洋生態系統良性循環受到威脅，因此用監測區內浮游植物種類減少數、監測區內浮游動物種類減少數兩個指標來評價。

（2）海洋主體功能區生態預算治理狀態（S）指標。海洋主體功能區生態預算治理狀態可以分為靜態與動態，一般可以用治理結果替代，海洋環境治理的直接結果表現為海洋環境資產、負債狀態以及海洋環境資產與負債的轉化效率，其中海洋主體功能區的海洋環境資產、負債狀態是靜態的，海洋環境資產與負債的轉化效率是動態的。石意如[6]將環境資產進一步劃分為自然資源資產與經濟性資產，將環境負債劃分為閾值內環境負債與超閾值環境負債。其中：自然資源資產是指海洋空間領域內的各種自然資源，可以用價值量與實物量計量；經濟性資產是指投資于海洋生態環境基礎設施、環境污染治理、減排等各個領域的資金，包括宏觀政府投入資金和微觀企業投入資金；環境負債閾值是指超過某一臨界值且會影響海洋生態系統平衡的環境負債水平，超過這一閾值的環境負債為超閾值環境負債，低于這一閾值的環境負債為閾值內環境負債。海洋優先重點開發區主要關注經濟性資產狀態與超閾值環境負債狀態，在此基礎上計算經濟性資產與超閾值環境負債的轉化效率。海洋限制禁止開發區主要關注自然資源資產狀態以及閾值內環境負債狀態、自然資源資產與閾值內環境負債的轉化效率。環境資產與負債的轉化效率根據多投入多產出模型計量，用環境資產作為投入、環境負債作為產出。

（3）海洋主體功能區生態預算響應（R）指標。面對海洋環境預算治理壓力，國家將通過提升海洋生態預算治理能力來持續保證海洋環境資產與負債的高效轉化。可以從量與質兩個維度來衡量海洋主體功能區生態預算治理能力，對于量用海洋生態預算法律制度完善度、海洋生態預算系統結構完整度來評價，對于質則用海洋生態預算透明度、相關主體參與度來評價。本文參考相關文獻，設計各類海洋主體功能區生態預算治理績效的壓力、狀態與響應三個維度的具體評價指標，見表2。

3.應用海洋主體功能區生態預算治理PSR評價的條件。

（1）海洋環境治理市場是一個成熟的競爭市場。只有海洋環境市場是一個成熟的競爭市場，海洋環境治理能力才能成為影響海洋環境資產、負債及海洋環境資產與負債轉化效率的關鍵因素，海洋環境治理能力、海洋環境資產與負債的轉化、海洋環境污染之間才會存在明顯的傳導機制，海洋環境預算治理壓力、狀態與響應之間才能形成一個完整的良性循環。在成熟的競爭市場中，政府與企業在海洋環境治理過程中借助市場機制進行分工，使得政府海洋環境治理與企業海洋環境治理有機地融為一體。

（2）海洋環境負債的閾值可計量。由于優先重點開發區海洋環境資產與負債轉化中采用超閾值環境負債，限制禁止開發區海洋環境資產與負債轉化中采用閾值內環境負債，只有環境閾值能明確計量，才能量化這個臨界值，因此，需要積極利用環境會計確認與計量的方法與思路解決閾值計量問題。否則，會導致不同主體功能區的環境資產與負債轉化效率的計算結果不準確，從而難以反映真實的主體功能區海洋生態預算治理狀態。

（3）海洋環境生態預算治理PSR評價主體具備較高的專業水準。海洋環境生態預算治理PSR評價涉及生態、績效評價、治理、預算等多個領域，沒有專業水準比較高的專家組成的團隊是很難完成績效評價的。因此，國家需要積極培養復合型績效評價人才，為開展高質量海洋環境生態預算治理PSR評價儲備充足的人力資本。

四、小結

目前我國海洋環境治理績效評價“四重四輕”的現象比較嚴重，導致海洋環境治理績效評價與治理模式不匹配，嚴重影響了海洋環境治理效果。發達國家（地區）海洋環境治理績效評價實踐的成功經驗表明，海洋環境治理績效評價需要陸海統籌，對不同的海域采取差別化績效評價標準，重點評價動態績效與生態預算治理能力這一軟實力。本文提出的海洋主體功能區生態預算治理PSR評價就具有這樣的優勢，因此該評價體系是具有明顯特質的海域環境綜合評價體系。

【主要參考文獻】

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