澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”的經(jīng)驗與啟示

范云朋 趙璇

【摘要】近年來，隨著金融科技的快速發(fā)展，金融產(chǎn)品和金融供給創(chuàng)新層出不窮，在鼓勵金融科技創(chuàng)新和防控新型金融風險之間尋求平衡成為世界各主要國家金融監(jiān)管部門面臨的重要問題。澳大利亞聯(lián)邦政府于2016年12月正式批準設(shè)立“監(jiān)管沙盒”機制，其設(shè)置“監(jiān)管沙盒”的目標是將澳大利亞建設(shè)成為亞太地區(qū)金融科技中心和全球金融科技創(chuàng)新與投資的頂級市場之一。澳大利亞“監(jiān)管沙盒”機制運作至今根據(jù)金融科技企業(yè)的多樣化需求不斷進行調(diào)整，提高監(jiān)管政策的適應能力，進而為澳大利亞金融科技生態(tài)系統(tǒng)的健全完善提供助力。我國應在充分借鑒澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”的基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計視角制定“監(jiān)管沙盒”發(fā)展長期規(guī)劃，從組織機構(gòu)設(shè)置、參與人員管理、準入退出機制、評估標準制定、消費者權(quán)益保護等方面建立健全“監(jiān)管沙盒”框架體系，打造“中國版監(jiān)管沙盒”，以提高我國金融科技的國際競爭力。

【關(guān)鍵詞】金融科技；監(jiān)管沙盒；金融監(jiān)管；澳大利亞

【中圖分類號】F833【文獻標識碼】A【文章編號】1004-0994（2020）01-0131-8

【基金項目】國家社會科學基金重點項目“我國金融體系的系統(tǒng)性風險與金融監(jiān)管改革研究”（項目編號：13AJY018）；中國社會科學院創(chuàng)新工程A類項目“系統(tǒng)性風險與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)研究”；中國社會科學院國情調(diào)研重大項目“關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融風險治理調(diào)研”（項目編號：GQZD2020006）

一、澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的基本框架

澳大利亞“監(jiān)管沙盒”機制是以澳大利亞證券與投資委員會（ASIC）為主導機構(gòu)，允許金融科技企業(yè)在一定的豁免規(guī)則下，于12個月的期限內(nèi)測試其具有創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品、金融服務、商業(yè)模式和營銷方式的一種監(jiān)管機制。通過“監(jiān)管沙盒”機制，金融監(jiān)管者會主動、合理、適度放松監(jiān)管規(guī)定，減少現(xiàn)有金融科技創(chuàng)新體制的機制障礙，主動鼓勵和有效管理金融科技發(fā)展過程中的創(chuàng)新與風險，從而降低創(chuàng)新產(chǎn)品或服務的面市風險和成本。

（一）“監(jiān)管沙盒”機制的建設(shè)歷程

澳大利亞“監(jiān)管沙盒”機制起源于2015年ASIC創(chuàng)新中心（Innovation Hub）的成立，其目的是將創(chuàng)新中心作為ASIC面向金融科技企業(yè)的窗口，幫助金融科技初創(chuàng)企業(yè)更好地適應本國金融監(jiān)管體制[1]。ASIC創(chuàng)新中心的成立在一定程度上緩解了金融科技初創(chuàng)企業(yè)所面臨的缺乏監(jiān)管應對經(jīng)驗等壓力，同時也建立了監(jiān)管者調(diào)查了解創(chuàng)新產(chǎn)品和服務以及與現(xiàn)有規(guī)則和政策方式協(xié)調(diào)狀況的反饋渠道。

2016年3月ASIC創(chuàng)新中心正式發(fā)布《監(jiān)管指南000》和《監(jiān)管指南254》等金融科技領(lǐng)域的兩份方針文件，為“監(jiān)管沙盒”機制的建立奠定了初步基礎(chǔ)。2016年12月，澳大利亞聯(lián)邦政府正式批準設(shè)立“監(jiān)管沙盒”機制，并出臺了一系列的指導法案監(jiān)管指南，主要的監(jiān)管框架體現(xiàn)在《監(jiān)管指南257：在未持有澳大利亞金融服務許可證（AFSL）或信貸許可證（ACL）的情況下測試FinTech產(chǎn)品與服務》中。2017年2月和2017年8月，ASIC在以往的基礎(chǔ)上對“監(jiān)管沙盒”基本框架進行了更新，2017年11月，澳大利亞政府出臺了一系列有關(guān)金融科技的監(jiān)管草案，主要包括《2017年財政法修正案（后續(xù)措施）法案：金融科技沙盒監(jiān)管許可證豁免（草案）》《2017年（金融科技沙盒澳大利亞金融服務許可證豁免）條例（草案）》（簡稱《AFSL豁免條例草案》）和《2017年國家消費者信貸保護（金融科技沙盒澳大利亞信貸許可證豁免）條例（草案）》（簡稱《ACL豁免條例草案》），致力于創(chuàng)建一個具有強化效果的增強型“監(jiān)管沙盒”，加大力度支持金融科技領(lǐng)域的創(chuàng)新，從而進一步鞏固澳大利亞作為亞太地區(qū)領(lǐng)先的金融科技中心的地位。

（二）“監(jiān)管沙盒”的規(guī)則制定與機制設(shè)計

1.監(jiān)管主體。ASIC制定監(jiān)管框架，同時設(shè)立創(chuàng)新中心協(xié)助金融科技企業(yè)在監(jiān)管框架下運作，旨在提高ASIC對金融科技初創(chuàng)企業(yè)提出的監(jiān)管問題的理解，并幫助這些企業(yè)就監(jiān)管領(lǐng)域的問題與ASIC進行溝通，致力于推動金融產(chǎn)品和金融服務創(chuàng)新，確保金融創(chuàng)新的適當性和有效性，并提高投資者和消費者的信任和信心，助力市場以公平有效的方式運作?？傮w來看，ASIC創(chuàng)新中心主要有以下三項工作任務：一是為符合資格標準的創(chuàng)新型金融科技商業(yè)模式提供ASIC許可；二是與金融科技業(yè)界公司合作，就金融科技創(chuàng)新發(fā)展和相應的監(jiān)管問題提供咨詢，包括股權(quán)眾籌融資，智能投顧，金融、技術(shù)和監(jiān)管之間的關(guān)系等；三是與外部行業(yè)咨詢小組——數(shù)字財務顧問小組（DFAP）合作，共同探尋在金融科技領(lǐng)域的工作重點。

2.監(jiān)管對象（牌照管理）和準入規(guī)則。

（1）澳大利亞金融牌照概覽。澳大利亞監(jiān)管部門規(guī)定從事金融及信貸服務的公司需要申請相關(guān)從業(yè)牌照，主要分為以下兩種：一是澳大利亞金融服務牌照（Australian Financial Services Licensee，簡稱AF？ SL），即根據(jù)《公司法》第913條B項下的澳大利亞金融服務牌照，授權(quán)持有AFSL的法人經(jīng)營和提供金融服務業(yè)務；二是澳大利亞信貸許可證（Australian Credit Licensee，簡稱ACL），即根據(jù)《國家信用法》第35條頒發(fā)的澳大利亞信用許可證，授權(quán)被許可人從事特定的信用活動。這兩項牌照具體涉及的業(yè)務范圍如表1所示。

從實際申請效果來看，上述兩種金融從業(yè)牌照較難獲取。2017年7月至2018年6月（即2018財政年度），ASIC共計審議2879項牌照申請以及專業(yè)注冊申請，然而僅有1383項（占比48%）申請獲批。其中， AFSL申請（含牌照變更申請）的通過率僅為44%，ACL的通過率僅為52%。正是由于澳大利亞AFSL和ACL的獲取難度較大、通過率較低、申請周期較長，對于金融科技企業(yè)而言，很可能因為牌照的申請流程較復雜而錯失了最佳的發(fā)展時機。澳大利亞“監(jiān)管沙盒”機制充分考慮了這一因素，從牌照持有情況出發(fā)，對于“監(jiān)管沙盒”的適用對象進行了細致的劃分，進而實施了豁免制度。

（2）金融科技公司準入規(guī)則?！氨O(jiān)管沙盒”主要適用于澳大利亞的金融科技企業(yè)，且準入規(guī)則相對寬松，金融科技企業(yè)均有資格申請進入“監(jiān)管沙盒”測試。特別地，如屬于根據(jù)《公司法》第5b.2條注冊的外國公司，進入“監(jiān)管沙盒”時可享受豁免權(quán)。總體而言，只要符合申請資格規(guī)定和有關(guān)文件所載條件，金融科技公司在法律上即可享受豁免12個月的權(quán)利，但是已經(jīng)獲得AFSL或ACL的企業(yè)、在一些現(xiàn)有法律上能夠被豁免的公司以及違反規(guī)定的企業(yè)不包括在內(nèi)。滿足條件的金融科技公司必須在開始依賴金融科技許可豁免之前，以書面形式通知（并非申請）ASIC，并向其提供公司的基本信息。詳情如表2所示。

從進入“監(jiān)管沙盒”的準入條件來看，金融科技企業(yè)需從客戶端限制、額度限制、消費者保護、補償措施和爭議解決系統(tǒng)等五個方面滿足表3所列示的要求。

需要注意的是，依賴于金融科技許可豁免并不意味著金融科技企業(yè)已經(jīng)從ASIC那里獲得了提供金融服務或信貸的許可證或授權(quán)。因此，金融科技企業(yè)不得向相關(guān)消費者暗示其業(yè)務或業(yè)務模式已經(jīng)獲得ASIC的許可、授權(quán)或批準，并且必須告知其現(xiàn)有客戶與潛在客戶“本公司已經(jīng)向ASIC備案依賴金融科技許可豁免，且無AFSL或ACL”，以及向消費者做好充分的信息披露，遵循相關(guān)金融服務和信用法律中的關(guān)鍵消費者保護條款。

對于提交金融科技許可豁免的公司，ASIC不會像公司申請AFSL和ACL那樣對其提供的信息進行詳細評估，但是會檢查公司是否已提供了所有必要的信息，并判斷是否有資格依賴金融科技許可豁免。此外，ASIC會公示進入“監(jiān)管沙盒”公司的資料，讓金融消費者和相關(guān)業(yè)界人士確認某項業(yè)務是否在豁免期內(nèi)有效運作，以及該業(yè)務可在多長時間內(nèi)無須申領(lǐng)牌照而提供服務。

（3）具體服務及產(chǎn)品準入規(guī)則。申請進入“監(jiān)管沙盒”的金融科技企業(yè)，其產(chǎn)品和服務可以享受金融科技許可豁免，主要分為兩大類：金融服務和信貸活動；金融產(chǎn)品和信貸合同產(chǎn)品?；砻夥秶绫?、表5所示。

根據(jù)ASIC《監(jiān)管指南257》特別提示，“監(jiān)管沙盒”的目的是幫助金融科技企業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展，適應金融環(huán)境，測試相關(guān)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，致力于市場的公平效率和消費者權(quán)益保護”，但是由于“監(jiān)管沙盒”的測試時間比較短，因此規(guī)定金融科技許可豁免不適用于以下范圍：發(fā)行金融產(chǎn)品或提供信貸、復雜產(chǎn)品（如衍生品）、不易逆轉(zhuǎn)的非流動性產(chǎn)品、長期關(guān)注的產(chǎn)品（如退休金和人壽保險）、針對弱勢消費者的產(chǎn)品（如消費者租賃）。

3.監(jiān)管條例。澳大利亞“監(jiān)管沙盒”框架的制定和運行主要依靠《監(jiān)管指南257》，該指南適用于金融科技企業(yè)，其目的是幫助它們在獲得澳大利亞金融服務AFSL或ACL之前測試產(chǎn)品和服務。配合使用到的法律主要是：《公司法》（2001年）和《國家消費者信用保護法》（2009年）。這兩部法典對于AFSL和ACL的獲取規(guī)則以及業(yè)務范圍給予了相應界定，對于退出沙盒后的從業(yè)牌照申請具有一定的指導作用。此外，《AFSL豁免條例草案》和《ACL豁免條例草案》主要對于金融科技公司的牌照豁免條例進行了詳細的規(guī)定，對于進入“監(jiān)管沙盒”的金融科技公司的準入判斷起到了規(guī)范性作用。

（三）澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的運作模式

總體而言，澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的運作模式可以分為四個階段：申請進入階段、沙盒測試階段、沙盒退出階段、項目評估階段。在以上四個階段運作過程中，ASIC創(chuàng)新中心為金融科技企業(yè)提供監(jiān)管框架解讀、適用范圍審定以及評估意見反饋等支持。下圖展示了澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的具體運作模式。

1.申請進入階段。通常而言，在申請進入階段，金融科技企業(yè)大約需要花費一個月的時間，申請類型主要分為三類：第一，在現(xiàn)有法律框架的靈活性下可獲得豁免的金融科技企業(yè)，不需要進入“監(jiān)管沙盒”進行測試即可成為市場中參與金融服務或者信用活動的主體，具體的豁免規(guī)則詳見上述配套政策。第二，符合ASIC金融科技牌照豁免規(guī)則的金融科技企業(yè)，可以直接向ASIC申報并向其提供必要的書面材料以備審查，審查通過后便可依照相應規(guī)定從事金融服務或信貸業(yè)務。第三，不符合ASIC金融科技牌照豁免規(guī)則的金融科技企業(yè)，可以根據(jù)自身情況向ASIC提出個別豁免申請，若申請成功，也可進入“監(jiān)管沙盒”進行測試。

2.沙盒測試階段。在沙盒測試階段中，金融科技企業(yè)不僅要持續(xù)動態(tài)地滿足申請階段所需要求，而且在進入沙盒之后，需要做出幾項聲明：①本企業(yè)尚無牌照；②本企業(yè)所提供的服務正在根據(jù)金融科技許可豁免進行測試；③對接受服務的被許可方相關(guān)的一些常規(guī)保護不適用。在測試過程中，如果有金融科技企業(yè)希望擴大測試范圍，突破零售客戶100人的限制，也可以通過申請個別豁免渠道獲得更大范圍的客戶數(shù)量。

3.沙盒退出階段?！氨O(jiān)管沙盒”測試期為12個月，在測試期結(jié)束之前，金融科技企業(yè)可以提前申請AFSL或ACL。如果通過，該企業(yè)即可成為一家擁有金融或者信用牌照的金融公司；如果未通過，在沙盒測試期滿后，該企業(yè)必須停止運作，不再提供相關(guān)金融服務或從事信貸活動，有特殊情況的企業(yè)也可向ASIC申請個別豁免，延長其測試期。沙盒退出機制要求金融科技企業(yè)在測試期內(nèi)必須有計劃地管理申請牌照、申請個人救濟或停止經(jīng)營的時間，如果在測試期即將結(jié)束時，企業(yè)還沒能夠獲得金融牌照或個別豁免，那么其就應開始準備停止公司運作。

4.項目評估階段。項目評估階段分為測試期評估和測試后評估。澳大利亞在測試期內(nèi)的評估是以企業(yè)運行情況的監(jiān)控為主，包括是否真實地從事與科技相關(guān)的業(yè)務、是否做到了保護消費者利益、是否違反了《監(jiān)管指南257》的其他規(guī)定等，對于經(jīng)營業(yè)績則沒有過多的要求和判斷。

澳大利亞“監(jiān)管沙盒”更注重事后評估，ASIC要求依賴金融科技許可豁免的測試企業(yè)在測試期結(jié)束后的2個月內(nèi)向其提供一份報告。報告應詳細列出企業(yè)在測試期間的經(jīng)驗，并提供以下信息：①測試期間的客戶數(shù)量；②客戶人口統(tǒng)計的一般資料（如年齡、地點等）；③收到和處理的投訴數(shù)量和性質(zhì)；④上報給EDR的投訴數(shù)量和性質(zhì)；⑤在測試期間發(fā)現(xiàn)或面臨的問題以及如何解決這些問題；⑥被認定為生存障礙的監(jiān)管要求；⑦收入和費用信息（如財務報告信息）。除非有需要或符合ASIC的公眾利益，否則ASIC不會公開“監(jiān)管沙盒”參與者的報告所提供的資料。所提供的材料將會協(xié)助ASIC反思金融科技豁免計劃的運作和成效，以及識別企業(yè)運作狀況和消費者面臨的主要風險和問題。

（四）澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的測試成效與評估反饋

根據(jù)目前披露的測試結(jié)果，“監(jiān)管沙盒”機制在金融企業(yè)和消費者中都獲得了積極反饋。從金融科技企業(yè)和金融創(chuàng)新產(chǎn)品服務的角度來看，“監(jiān)管沙盒”機制搭建了監(jiān)管機構(gòu)和創(chuàng)新企業(yè)之間溝通的橋梁，以主動迎合監(jiān)管的方式縮短了產(chǎn)品推出時間和后續(xù)整改時間，加快了產(chǎn)品推出周期，降低了創(chuàng)新產(chǎn)品與服務的推出成本，有利于在當前融資難、融資貴的背景下強化科技創(chuàng)新企業(yè)的融資能力，并且提高金融消費者的接受度和認可度。2016年，ASIC創(chuàng)新中心開始與金融科技公司進行合作，并向其提供非正式援助（不提供法律意見）。ASIC《創(chuàng)新中心進展報告》的數(shù)據(jù)指出，截至2018年10月，有314家實體申請并接受了非正式援助，批準了67個新的AFSL/ ACL。

澳大利亞“監(jiān)管沙盒”運作至今，根據(jù)金融科技企業(yè)的需求不斷調(diào)整《監(jiān)管指南257》的適應性，提高監(jiān)管政策的適應能力?！氨O(jiān)管沙盒”機制和配套政策的建立，有助于澳大利亞金融科技生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建和完善，能夠及時為金融科技企業(yè)提供資金來源，為金融科技企業(yè)完善產(chǎn)品服務提供土壤，建立企業(yè)特殊風險保護機制，進而有效保護金融消費者的合法權(quán)益。

二、澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”的政府職能

“監(jiān)管沙盒”是用于應對創(chuàng)新的一種標準化、公開化框架，能夠促進監(jiān)管機構(gòu)和金融創(chuàng)新企業(yè)進行公開、透明的溝通，便于雙方之間的相互學習?！氨O(jiān)管沙盒”制度設(shè)計承載著一定的政策目標，澳大利亞在設(shè)計“監(jiān)管沙盒”制度之初，即明確了兼顧“防范風險”與“支持創(chuàng)新”的雙重政策目標，尤其是在澳大利亞ASIC的幫助下，搭配政府的配套措施以及相應的監(jiān)管改革，在政府監(jiān)管機構(gòu)和沙盒測試企業(yè)之間形成了良好的協(xié)調(diào)機制，促使“監(jiān)管沙盒”兼具靈活性和實用性。

（一）設(shè)立政策目標

1.兼顧“防范風險”與“支持創(chuàng)新”。金融科技的快速發(fā)展在帶來前所未有的發(fā)展機遇的同時，也帶來了相應的新型風險，金融科技企業(yè)和金融創(chuàng)新產(chǎn)品在尚未獲得監(jiān)管批準和市場檢驗時存在相應的隱性風險，“監(jiān)管沙盒”機制便是提供一個先驗的防范風險的舉措。此外，由于澳大利亞的AFSL和ACL較難獲得，而金融科技企業(yè)發(fā)展的窗口期較短，當其面臨難得的發(fā)展機遇時，為了快速進入市場、提高組織能力、快速獲得融資、完成創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的開發(fā)周期，需要政府提供一個“安全空間”供其進行產(chǎn)品測試，以受控的方式進行真實試驗，為市場參與者簡化審批流程和減少不確定性，縮短產(chǎn)品面市及公司上市的時間。

2.提高金融科技監(jiān)管的靈活性。金融科技具有跨界化、去中介、分布式和智能化等特點，使得金融科技產(chǎn)業(yè)擁有廣泛的新增動能，因此在目前階段，金融監(jiān)管機構(gòu)應該主動迎合可能改善整個金融體系效能的技術(shù)變革。ASIC創(chuàng)新中心通過整合各種監(jiān)管選項來幫助入選“監(jiān)管沙盒”的金融科技企業(yè)縮短產(chǎn)品周期和提升組織能力，創(chuàng)新中心的原則是平衡總體戰(zhàn)略重點和額外的監(jiān)管靈活性，并盡可能減少金融監(jiān)管機構(gòu)和金融科技行業(yè)合作過程中的“繁文縟節(jié)”，希望通過為金融科技企業(yè)提供一些額外的靈活性和指導，幫助其應對金融科技帶來的新型風險和獨特挑戰(zhàn)。

（二）出臺配套政策

在推動澳大利亞“監(jiān)管沙盒”框架建設(shè)的過程中，政府積極的態(tài)度和相關(guān)配套政策改革起到了十分重要的作用。由于政府的支持舉措以及有效一致的行業(yè)倡導，澳大利亞金融科技行業(yè)得到了較好的發(fā)展，其中重要的配套政策包括：

1.開放小微企業(yè)股權(quán)眾籌，開辟初創(chuàng)企業(yè)融資途徑。股權(quán)眾籌作為資本市場的一種重要形式，是指創(chuàng)業(yè)者通過在股權(quán)眾籌平臺發(fā)布項目，吸引投資者投資，從而募集資金的一種新興的融資模式。金融科技初創(chuàng)企業(yè)的風險較高、社會聲譽和影響力較低、融資渠道缺乏，因此澳大利亞政府于2017年5月正式通過“開放小微企業(yè)的股權(quán)眾籌”的議案，為初創(chuàng)企業(yè)開辟了新的融資方式和途徑。

2.出臺綜合信用報告制度，推動金融科技服務傳統(tǒng)銀行創(chuàng)新。綜合信用報告（Comprehensive Credit Reporting，CCR）是一個全新系統(tǒng)，可以與眾多信用機構(gòu)分享公眾個人的信用數(shù)據(jù)。目前，澳大利亞公眾的信用數(shù)據(jù)主要包括破產(chǎn)、違約等信息，可以為貸款方提供更好的決策依據(jù)。2017年11月2日，澳大利亞政府宣布將通過立法強制要求包括四大銀行在內(nèi)的澳大利亞大型銀行執(zhí)行綜合信用報告制度。自2018年9月底開始，澳大利亞四大銀行需首次共享客戶的完整信用記錄，而且自2019年起，四大銀行需上交所有客戶的個人信用數(shù)據(jù)。綜合信用報告制度的出臺，從政府政策層面打通了數(shù)據(jù)共享的渠道，要求傳統(tǒng)銀行主動迎合金融科技的浪潮并進行改變，此舉將推動金融科技服務傳統(tǒng)銀行創(chuàng)新。

3.取消數(shù)字貨幣交易中的雙重消費稅（GST），促進數(shù)字貨幣和區(qū)塊鏈發(fā)展。由于澳大利亞稅務局（ATO）不承認比特幣和其他加密貨幣是一種貨幣或者外幣，因此當澳大利亞公眾使用數(shù)字貨幣進行交易時需要支付消費稅，并且需要雙重納稅。2017年3月，澳大利亞政府首次對外公開承諾要終止對數(shù)字貨幣的不公平對待，隨后澳大利亞財政部部長斯科特·莫里森（Scott Morrison）就數(shù)字貨幣消費稅相關(guān)問題發(fā)布了一篇研究報告。2017年7月1日，澳大利亞全面終止比特幣的雙重征稅，這對于澳大利亞數(shù)字貨幣以及區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

4.推出限制性銀行牌照，幫助新的金融從業(yè)機構(gòu)拓展業(yè)務。金融專業(yè)牌照的獲取是金融科技企業(yè)面臨監(jiān)管的一大難題。在澳大利亞金融科技委員會（Board of FinTech Australia）的調(diào)查中，目前有三分之二的金融科技企業(yè)尚未獲得ASIC的三個重要許可證，包括金融服務許可證、信用服務許可證和金融市場基礎(chǔ)設(shè)施許可證。2018年年底澳大利亞審慎監(jiān)管局（APRA）推出限制性銀行牌照，使得一部分符合要求的金融科技企業(yè)可以從事數(shù)字銀行業(yè)務，與傳統(tǒng)銀行展開競爭，不過該牌照的獲取難度和成本對于新興金融科技企業(yè)而言仍然較高。目前，已獲得澳大利亞限制性銀行牌照的機構(gòu)包括Xinja數(shù)字銀行、Volt數(shù)字銀行、Judo資本以及阿德萊德銀行支持的UP等。

5.開放銀行數(shù)據(jù)，解決金融科技企業(yè)獲客成本高以及數(shù)據(jù)來源少問題。訪問開放銀行數(shù)據(jù)是監(jiān)管創(chuàng)新的一個重要方面。開放式銀行業(yè)務于2019年7月正式啟動，作為消費者數(shù)據(jù)權(quán)利（CDR）實施的第一步，這一改革將允許其他金融公司和第三方訪問四大銀行的消費者信息數(shù)據(jù)，實施的初步階段將僅限于只讀模式和有限的信息，但作為一項長期計劃，這有助于解決金融科技行業(yè)面臨的最大問題——獲客成本高和數(shù)據(jù)來源少。

三、“監(jiān)管沙盒”機制在我國落地的可行性基礎(chǔ)

大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等技術(shù)在金融科技領(lǐng)域的運用，以及我國金融去中心、網(wǎng)絡化、智能化的特點，使得現(xiàn)行監(jiān)管制度無法滿足金融監(jiān)管的要求，而我國已具備實行“監(jiān)管沙盒”的條件，其可行性基礎(chǔ)包含三個方面。

（一）我國擁有巨大的人口紅利和消費者市場

我國金融科技行業(yè)蓬勃發(fā)展，建立促進創(chuàng)新和有效監(jiān)管的平衡機制就顯得尤為必要。金融科技和金融創(chuàng)新激活了市場中的“長尾客戶”和“下沉市場”，形成了巨大的人口紅利和消費者市場，購買力和流量的大幅增長、技術(shù)創(chuàng)新種類的增多和大量資本的追逐，使得監(jiān)管部門和從業(yè)機構(gòu)開始認真考慮如何使金融科技創(chuàng)新有效進入市場、如何實現(xiàn)可落地的應用場景、如何管控創(chuàng)新風險。行業(yè)發(fā)展階段和實際應用訴求為“監(jiān)管沙盒”機制在我國的落地提供了可行性基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)有監(jiān)管機制陷入了困境，監(jiān)管理念發(fā)生了變化

通常而言，金融監(jiān)管體制具有強制性和時滯性，較難對金融市場出現(xiàn)的新風險、新變化做出及時、有效的反饋和管理。“監(jiān)管沙盒”機制可以較好地彌補這一“缺陷”，與現(xiàn)行監(jiān)管體制相融與協(xié)調(diào)[3]。現(xiàn)有監(jiān)管體制是允許和支持監(jiān)管互動的，監(jiān)管者給予沙盒項目一些豁免或者特別授權(quán)，在一定程度上免除現(xiàn)有的監(jiān)管義務和責任，這些金融科技創(chuàng)新項目可能會反過來促進監(jiān)管部門調(diào)整和完善現(xiàn)有規(guī)則，以滿足其未來規(guī)范發(fā)展的條件?！氨O(jiān)管沙盒”機制引導下的監(jiān)管互動有助于創(chuàng)新產(chǎn)品設(shè)計和投資者保護機制的完善[4]。

（三）“監(jiān)管沙盒”符合我國改革的一貫路徑

“監(jiān)管沙盒”機制屬于局部試點、先行先試而非全面打破，符合我國改革開放以來的路徑經(jīng)驗——試點、適應、成熟、推向市場。在汲取國外先進經(jīng)驗的同時，我國也擁有局部試點工作的可行性基礎(chǔ)，“監(jiān)管沙盒”機制的討論、研究和出臺要注意把握試點工作的開放尺度，要根據(jù)各地情況的特殊性和金融創(chuàng)新發(fā)展的側(cè)重點設(shè)計相關(guān)機制和準則，待試驗成熟后推向市場。

（四）提升我國金融科技領(lǐng)域的國際競爭力

從全球視角來看，我國金融科技的領(lǐng)先程度不是全局、全方位的領(lǐng)先，而是移動支付等某些優(yōu)勢領(lǐng)域的領(lǐng)先，因此提升我國金融科技領(lǐng)域乃至金融業(yè)的國際競爭力仍然任重道遠。我們要從國家安全層面和競爭利益層面來設(shè)計“監(jiān)管沙盒”創(chuàng)新機制，使我國保持金融科技領(lǐng)域內(nèi)的“彎道超車”趨勢，通過局部豁免和放松監(jiān)管，培育出更多領(lǐng)先于世界的金融科技行業(yè)，比如未來將推出的央行法定數(shù)字貨幣，通過限制范圍的試點應用，防范或降低數(shù)字貨幣帶來的新型金融風險，在一定程度上引領(lǐng)世界主權(quán)數(shù)字貨幣的發(fā)展趨勢，從而提升我國金融科技領(lǐng)域的國際競爭力。

四、澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”對我國的啟示

2019年7月，中國人民銀行科技司司長李偉表示：“當前人民銀行會同相關(guān)部委，在北京、上海、廣州等十個省市開展金融科技應用的試點，這次試點也叫‘中國版監(jiān)管沙盒，在制定方案之初就考慮到可能的風險，建立風險補償以及退出機制。”由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)差異較大，因此“中國版監(jiān)管沙盒”的設(shè)計不一而足，需要一個廣泛試點、不斷試錯和逐步迭代的過程。在此過程中，“監(jiān)管沙盒”的國際經(jīng)驗借鑒顯得尤為重要，可從組織機構(gòu)設(shè)置、參與人員管理、規(guī)則制定、評估標準、申請流程和退出機制等多方面汲取成功經(jīng)驗，結(jié)合具有中國特色的實際情況，尋找到一條可落地的具體路徑?；诎拇罄麃啞氨O(jiān)管沙盒”機制的實踐經(jīng)驗，我國未來在進行“監(jiān)管沙盒”試點的過程中，應在以下五方面強化監(jiān)管引導功能，促進未來金融科技的發(fā)展。

（一）從頂層設(shè)計視角制定“監(jiān)管沙盒”發(fā)展長期規(guī)劃

對我國而言，應堅持目標定位先行，突出規(guī)劃引導作用。我國應從頂層設(shè)計視角盡快推出“監(jiān)管沙盒”發(fā)展的長期規(guī)劃，用以指導未來十個省市的“監(jiān)管沙盒”試點工作，設(shè)計具體實施制度和配套政策，保證沙盒測試的預期效果，防止錯用濫用。

要重視規(guī)劃引領(lǐng)，建立健全“監(jiān)管沙盒”機制整體發(fā)展綱要、發(fā)展目標、基本框架、指導思想和原則；明確監(jiān)管需求和應用場景，中央和地方的監(jiān)管部門和責任單位應當根據(jù)實際情況評估監(jiān)管需求和金融科技創(chuàng)新企業(yè)需求，以目的為導向提供相應豁免和放松監(jiān)管；鼓勵市場供給，“監(jiān)管沙盒”機制設(shè)計應當將第三方技術(shù)提供商納入在內(nèi)，由政府提供體制機制支持，由技術(shù)提供商打造技術(shù)系統(tǒng)或提供技術(shù)服務，同時也要防范系統(tǒng)外包風險；堅持行業(yè)自律，“監(jiān)管沙盒”機制與金融科技、監(jiān)管科技等新興事物關(guān)系緊密，隨著試點工作的推進和未來的適用推廣，應建立較為統(tǒng)一的市場規(guī)則，對企業(yè)行為和市場行為有所制約，避免過去互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的市場亂象重現(xiàn)。

我國也應當像澳大利亞學習，給予一定的開放空間和限制條件，營造公平、有序、開放、積極的金融競爭環(huán)境，從宏觀視角引領(lǐng)“監(jiān)管沙盒”機制工作原則的構(gòu)建，在最大限度上激發(fā)我國金融科技的創(chuàng)新活力，打造“中國版監(jiān)管沙盒”的政策框架，可在國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會下設(shè)立金融科技創(chuàng)新中心，既作為“監(jiān)管沙盒”計劃的具體執(zhí)行主體，統(tǒng)籌、實施、規(guī)范、評估相關(guān)的金融科技創(chuàng)新項目，也作為協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)的主體，統(tǒng)籌現(xiàn)有法律框架和未來創(chuàng)新法規(guī)。

（二）明確制度設(shè)計，構(gòu)建“中國版監(jiān)管沙盒”

構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”需要監(jiān)管主體設(shè)計明確清晰的制度，并根據(jù)現(xiàn)實狀況反饋不斷完善“監(jiān)管沙盒”體系建設(shè)，澳大利亞從政府支持措施、豁免規(guī)則的制定和“監(jiān)管沙盒”框架的搭建等方面，完成了一個較為系統(tǒng)先進的制度設(shè)計。

對我國而言：第一，要制定清晰全面的金融科技企業(yè)準入制度，分行業(yè)、分節(jié)奏進行篩選工作，其中對于真?zhèn)谓鹑诳萍紕?chuàng)新的甄別尤為重要，要優(yōu)先選擇能夠促進民生普惠和提高金融業(yè)新增動能的金融科技產(chǎn)品和服務，摒棄規(guī)避監(jiān)管和尋找監(jiān)管套利的金融創(chuàng)新；第二，要設(shè)立項目評估反饋機制，加強金融科技企業(yè)與監(jiān)管主體之間的溝通，適時反饋真實的測試情況，以為“監(jiān)管沙盒”制度的進一步完善提供借鑒；第三，要探索建立完備的金融科技企業(yè)項目退出機制，包括沙盒測試成功后企業(yè)的牌照獲取規(guī)則和路徑渠道，以及沙盒測試失敗后企業(yè)的延長申請或停業(yè)公示制度等；第四，要輔助以配套的豁免規(guī)則和支持措施，尤其是在我國，各地試點情況不盡相同，要打通中央和地方“監(jiān)管沙盒”試點工作的溝通聯(lián)席機制和正向反饋循環(huán)，打造完善的“中國版監(jiān)管沙盒”體系。

（三）豐富準入標準，打造多元化、真實性測試環(huán)境

金融科技的快速發(fā)展帶來了許多新的業(yè)務模式和創(chuàng)新產(chǎn)品，相較于傳統(tǒng)金融和現(xiàn)有金融監(jiān)管界定，其類型難以得到準確判斷，因此在“監(jiān)管沙盒”試驗過程中，應當豐富準入標準，擴大項目類型庫。豐富“監(jiān)管沙盒”準入標準并不意味著放寬機構(gòu)準入數(shù)量，而是要在項目類型寬度上給予較為寬松的空間，從而篩選出真正安全有效、普惠民生的金融科技創(chuàng)新企業(yè)及產(chǎn)品。豐富準入標準和試行放寬限制是對現(xiàn)有法律法規(guī)的有益補充，能在一定程度上清除復雜固化的法律框架給金融科技創(chuàng)新造成的阻礙。此外，應借鑒后金融危機時代商業(yè)銀行的風險管控體系和壓力測試機制，模擬真實風險環(huán)境對金融科技創(chuàng)新項目進行預警檢驗和壓力測試，提升沙盒項目企業(yè)的應急能力、技術(shù)支撐能力、公司治理能力和各類風險管控能力。

（四）培育“監(jiān)管沙盒”協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈

協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈是全方位培育新興產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的優(yōu)質(zhì)之選[5]。政產(chǎn)學研共同發(fā)力，助力“監(jiān)管沙盒”機制的快速落地，形成良性循環(huán)?？山梃b澳大利亞監(jiān)管沙盒經(jīng)驗，由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會金融科技創(chuàng)新中心專門負責“監(jiān)管沙盒”協(xié)同發(fā)展生態(tài)的頂層設(shè)計和制度安排，尤其是后續(xù)在已經(jīng)確定開展“監(jiān)管沙盒”試點的十個省市，針對多元化、多類型金融科技創(chuàng)新企業(yè)開啟準入申請等一系列流程。探索適合“監(jiān)管沙盒”機制的工作協(xié)調(diào)機制，尤其是監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)、金融創(chuàng)新企業(yè)、學術(shù)研究機構(gòu)和第三方平臺等之間的作用鏈條，通過實踐尋找金融科技監(jiān)管的彈性邊界，平衡創(chuàng)新和風險，不斷研究新情況、解決新問題，為“監(jiān)管沙盒”體制、機制、理念、步調(diào)和標準的不斷完善和協(xié)調(diào)統(tǒng)一探索新路，實現(xiàn)耦合共贏。要協(xié)調(diào)“監(jiān)管沙盒”與現(xiàn)行法律法規(guī)的關(guān)系，在授權(quán)或監(jiān)管豁免等方面符合現(xiàn)行的法律法規(guī)條款，避免與上位法沖突，“監(jiān)管沙盒”的測試過程也要在法律框架下展開，強化各監(jiān)管測試主體之間的行為規(guī)范。

在具體業(yè)務層面，可通過開放銀行數(shù)據(jù)和實行綜合信用報告制度等方式，配合國家數(shù)字化戰(zhàn)略，推動進入“監(jiān)管沙盒”的優(yōu)質(zhì)金融科技企業(yè)與傳統(tǒng)銀行協(xié)同合作，既降低金融科技企業(yè)的獲客成本，又推動傳統(tǒng)商業(yè)銀行進行改革，提高普惠金融工作效率。

（五）健全企業(yè)風險補償機制和消費者權(quán)益保護機制

金融科技在快速發(fā)展的同時，也會帶來新型風險，對現(xiàn)有金融監(jiān)管體系提出挑戰(zhàn)。“監(jiān)管沙盒”機制基于平衡創(chuàng)新與風險的原則，強調(diào)風險預防和動態(tài)監(jiān)測，降低對金融消費者的潛在負面影響。在設(shè)計沙盒機制時，一方面，要確保參與測試的企業(yè)具有與之能力匹配的風險補償能力，在申請進入沙盒之初便提交企業(yè)補償機制建設(shè)方案供監(jiān)管部門審核認定，分類別、分步驟、分情況地對測試期間可能出現(xiàn)的風險情況及潛在損失做出預估；另一方面，應在測試過程中不斷完善風控機制，利用監(jiān)管科技等手段及時發(fā)現(xiàn)風險和隱患并制定解決方案。

在健全消費者權(quán)益保護機制方面，首先要向有意愿參與測試的消費者告知相關(guān)項目處于沙盒測試中及可能面臨的風險；其次要簽署書面同意書，禁止以捆綁、強制等方式強迫消費者參與；最后要注重保護金融消費者的財產(chǎn)安全權(quán)、依法求償權(quán)和追訴權(quán)，尤其是在省市試點過程中，地方金融監(jiān)管部門應當與法院等相關(guān)行政判決主體保持緊密溝通，避免推諉責任或聯(lián)系不暢。

【主要參考文獻】

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