我國旅游產業運行監測與應急指揮平臺發展現狀與趨勢

朱超

（文化和旅游部信息中心 北京市 100740）

應急指揮泛指緊急情況下的指揮活動，自2006年我國成立應急管理體系以來，應急指揮一詞主要是指在突發事件應急處置活動中，上級領導及其機關，對所屬下級的應急活動和應對突發事件進行的特殊的組織領導活動。

旅游產業運行監測與應急指揮平臺（以下簡稱旅游產業平臺）作為我國旅游管理部門重要平臺，突出運行監測、應急指揮、分析預測三大功能。本文根據文化和旅游部信息中心在2019年6月通過問卷調查、電話問詢、座談交流等方式的調研報告為基礎淺議我國旅游產業平臺發展現狀與趨勢，本次調研有部分省份未反饋問卷，主要原因：一是沒有平臺項目；二是平臺尚在建設中；三是因地方機構改革，尚未明確平臺分管部門。

1 旅游產業運行監測與應急指揮平臺發展現狀

1.1 建設情況

1.1.1 國家層面

在國家層面最早的應急指揮平臺是原國家旅游局建設的“國家旅游產業運行監測與應急指揮平臺”（以下簡稱“旅游產業平臺”），旅游產業平臺于2016年10月1日正式啟動，該平臺是我國旅游信息化建設的龍頭項目，是旅游產業運行監測的核心平臺，是旅游應急處置的指揮中心，是假日旅游的對外窗口。平臺旨在應用現代計算機技術、網絡技術和通訊技術，結合大數據分析與應用，構建旅游產業日常運行監管與安全應急管理聯動指揮體系，推進旅游日常運行監測及應急指揮向數字化、網絡化、自動化、標準化邁進。

旅游產業平臺建設的總體目標為：一是構建國家、省兩級聯動的旅游應急指揮體系；二是增強國家對旅游產業的綜合監管能力；三是增強國家對重點突發事件的應急能力。

圖1：全國已建成旅游產業平臺省份數量（截至2019年6月）

圖2：各省旅游產業平臺功能類型（截至2019年6月）

圖3：各省旅游產業平臺功能演化（截至2019年6月）

旅游產業平臺主要包含了基礎數據、景區運行監測、假日運行監測、團隊運行、運營商大數據、12301 旅游投訴、網評數據分析等模塊。“基礎數據”模塊詳細展示全國旅游產業基礎數據，包括景區、酒店、旅行社、導游、鄉村旅游等要素數量及變化情況，國內游、入境游市場接待人數及收入情況等。“景區運行監測”模塊接入全國重點景區的門禁閘機、景區客流監測，實時展示各景區的地理位置、視頻監控及實時游客流量情況。“假日運行監測”分析展示假日期間全國旅游市場接待游客人數及收入情況。“團隊運行”模塊接入全國旅游團隊服務管理系統數據，可實時查看每日出境旅游團數與人數、主要出境旅游目的地與客源地，以及出境旅游團隊未來一周走勢情況。可實時查看某一目的地的旅游團隊情況，包括團號、人數、旅行社名稱、導游領隊姓名，針對應急事件可面向導游領隊群發預警短信。“運營商大數據模塊”通過接入運營商數據，分析展示每天全國各省旅游態勢、游客結構、駐留時間等情況。詳細分析展示各省游客流入、流出流量及排名占比情況。“12301 旅游投訴”模塊分析展示旅游投訴受理和結案量、旅游投訴狀態、投訴來源、不同時間和渠道投訴量比較等數據。“網評數據分析”對網絡上500 余萬條4A、5A 級景區游客評價的分析挖掘，豐富和完善旅游行政管理部門監管手段，也為景區管理者提升經營管理水平，提供一定的數據支撐。

旅游產業平臺通過視頻會議連線的方式，實現與省、市、縣、景區等進行實時應急連線，通過指揮平臺的MCU 呼叫視頻會議硬件終端、軟件終端（計算機、PAD、手機安裝軟件）均可入會，達到快速指揮的效果。

原國家旅游局通過旅游產業平臺在重要節假日對國內重點旅游景區實行動態監控，實時指導各地做好高峰時段游客疏導調控工作，確保了游覽秩序順暢有序。據不完全統計全國已有近30 個省級旅游產業平臺，均實現了與國家旅游產業運行監測與應急指揮平臺的對接。

2018年3月13日國務院機構改革方案顯示,不再保留文化部、國家旅游局，組建文化和旅游部。2018年4月8日文化和旅游部正式掛牌，文化和旅游業進入了文旅融合發展的新時代。

隨著文化和旅游部的組建，文旅數據整合、日常業務運行監測、突發事件協調等工作亟需信息技術平臺支撐和數據服務。2019年6月1日文化和旅游部綜合監測與應急指揮平臺（以下簡稱“綜合監測平臺”）正式上線試運行，旅游產業平臺的延伸與升級邁出了第一步，平臺有序整合政務、行業、社會第三方數據資源，積極打造輻射全產業鏈的動態可視化監測監管系統。綜合監測平臺在旅游產業平臺數據的基礎上對接了文化相關的數據，對接了12318 全國文化市場舉報數據，對接了全國旅游監管服務平臺數據，應用數據分析和語義挖掘技術動態掌握公眾對景區、博物館、圖書館、美術館等公共服務場所的評價，運用社會大數據對國家博物館等文博場館進行分時客流熱力分析動態掌握各場館分層客流聚集情況，與知名地圖導航企業合作應用大數據動態歸集技術實時查看重要文博場館的周邊交通，并可發起預警調度。

通過綜合監測平臺的建設，推動文化和旅游部信息系統整合工作，實現跨司局、跨業務、跨系統的信息共享，形成功能完善、互聯互通、數據共享的綜合監測和應急指揮體系，以滿足部機關正常管理工作的需要。

1.1.2 地方層面

截止2019年6月30日，已有24 個省市區的文化和旅游主管部門建成綜合監測與應急指揮類信息化管理平臺，占全國省份總數的75%。其中，中西部地區利用信息化手段推動旅游業發展的主動性更強，西部地區有10 個省份建成平臺，占省份總數的83.3%；中部地區有6 個省份建成平臺，占省份總數的75%；東部地區有8個省份建成平臺，占省份總數的72.7%。省份數量如圖1所示。

2017年8月8日四川省北部阿壩州九寨溝縣發生7.0 級地震，震中位于九寨溝核心景區西部5 公里處比芒村。九寨溝地震發生后，短短兩天時間滯留在景區范圍內的6 萬余游客都被安全轉移，快速響應的背后，是四川省旅游業的高度信息化應急體系在做支撐。原四川省旅游發展委員會與省交通、公安、氣象、測繪、通訊等部門合作，完善跨區域、多部門旅游信息共享交換機制，低成本建成全四川省旅游運行監管及安全應急管理聯動指揮平臺，以及基于北斗兼容系統的戶外應急救援平臺。在系統中可實時查看旅游團的大巴車行車路線圖，以及參團游客的信息，對信息搜集以及突發事件應急救援起到了關鍵作用。

圖4：各省旅游產業平臺建設資金（截至2019年6月）

2019年10月江蘇省旅游產業綜合管理與服務平臺（一期）建設完成，以旅游景區為重點，建設了行業監管、安全管理、決策分析三類應用共計九個系統功能模塊，實現了對旅游景區基礎資源數據、空間地理數據、實時視頻、實時客流、安全人員等靜態和動態數據的全方位接入。同時，順應文旅融合的大趨勢，整合了部分旅游統計數據和文化場館基礎資源數據，為建設江蘇智慧文旅平臺探索方向、奠定基礎。

隨著各省市文化和旅游機構改革的推進，各地旅游產業平臺也在整合升級中，如2019年9月浙江省文化和旅游廳和四川省文化和旅游廳分別啟動建設“浙江省文化和旅游信息服務平臺”和“智游天府”（四川文化旅游公共服務平臺）。

此外各市縣級旅游管理部門也積極建設旅游產業平臺，如2017年新疆烏魯木齊市投入2000 萬建設智慧旅游平臺項目，2018年河北石家莊市平山縣投入1000 萬建設智慧旅游平臺項目。

1.2 平臺類型

全國已建成的24 個省級旅游產業平臺項目按照主要功能，可分為“監測管理”、“監測管理+應急指揮”、“信息化服務”等三種類型。其中，以行業運行監測和日常業務管理為主的“監測管理”平臺有11 個，占平臺總數的45.8%；以行業監測、數據分析和指揮調度為主的“監測管理+應急指揮”平臺有8 個，占平臺總數的33.3%；強調數據分析應用、側重服務社會公眾的“信息化服務”平臺有5 個，占平臺總數的20.8%。功能類型如圖2所示。

從時間軸來看，2013-2016年建成的平臺項目多側重于行業監測和業務管理；2017年建成的平臺項目更多利用視頻監控、視頻會議等手段，開發了針對涉旅突發事件的應急指揮功能；2018-2019年建成的平臺項目在集合以上功能的基礎上，更為強調面向社會公眾提供及時、全面、有效的公共服務信息。這一演變過程也是文化和旅游行業治理從被動、事后、政府主導向全程、實時、服務社會轉變的充分體現。功能演化如圖3所示。

1.3 投入規模

從調研表數據初步測算，各省平臺建設平均投入資金約3771萬元。其中，云南省投入5.26 億元建設的“一部手機游云南”全域旅游智慧平臺和西藏自治區投入2.23 億元建設的“西藏旅游綜合信息服務試點工程”，分別位列全國投資總額的前兩位。其余22 個省份平臺建設合計投入資金1.47 億元，“重慶市旅游產業運行監測與應急指揮平臺”投資總額僅為90 萬元，省際之間存在顯著差距。建設資金如圖4所示。

圖5：各省旅游產業平臺建設資金來源（截至2019年6月）

需要補充一點的是，本次調研的各省旅游產業平臺投資情況可能與實際略有出入，部分省市的數據未包括硬件建設資金，分多期建設的部分省市的數據只體現了最近一期的建設資金。

此外，各省平臺建設的投入機制比較單一，有21 個省區市的建設資金來自財政投入。部分省區在拓展融資渠道方面進行了創新嘗試，如“西藏旅游綜合信息服務試點工程”“湖南省旅游監管指揮平臺”采取了財政與社會共籌的資金募集方式，“云游貴州全域智慧旅游服務平臺”建設資金則全部來自承建單位自籌。資金來源如圖5所示。

1.4 主要功能

各省平臺依托海量的文化和旅游數據，創新開發了多樣化的功能應用，為推動行業信息化發展探索出新的路徑。其中，全部24個平臺項目均具備了“全國視頻會議”“景區視頻監控”“旅游業基礎數據監測”等功能，17 個平臺項目具備了“景區客流量監測”功能。此外，各省平臺還根據工作實際，開發了“旅游團隊數據監測”“旅游投訴數據監測”“省級游客流數據監測”“天氣預報預警”“交通服務數據監測”等17 項特色化功能應用。應用類型如圖6所示。

圖6：各省旅游產業平臺應用類型（截至2019年6月）

2 旅游產業運行監測與應急指揮平臺存在的主要問題

2.1 數據顯示與更新

平臺從國家層面來看，80%以上的數據為靜態的年度或季度統計，時效性較差，連貫性不夠，更新不及時；從省平臺來看，各級管理部門所急需的交通客流、監管執法、企業經營、金融消費、公眾滿意度等動態數據，統計覆蓋面不全，生產標準不統一，獲取難度較大，這對平臺的精準監測造成一定困難。

從數據類型來看，目前平臺既包括了政府統計數據、業務管理數據、通信運營商數據、互聯網數據，也包括了產業運行數據、地理空間數據、市場監管數據、個人行為數據，可謂類型眾多，管理分散，情況復雜，整合難度較大，形成了形色各異的數據孤島。從數據標準來看，覆蓋全行業、統一的數據標準規范和統計指標體系尚未形成，不同來源數據的存儲格式、傳輸結構、接口參數存在差異，數據可量化、可比較程度低，這對平臺的歸集整合、科學分析造成一定困難。

2.2 數據標準與挖掘

從數據標準來看，覆蓋全行業、統一的數據標準規范和統計指標體系尚未形成，不同來源數據的存儲格式、傳輸結構、接口參數存在差異，數據可量化、可比較程度低，這對平臺的歸集整合、科學分析造成一定困難。

數據囤積多，專業解讀少，數據價值挖掘方向不明確，提供支持決策服務的科學性、精準性較低，部分省級平臺存在建設使用兩張皮、供需錯配、資源閑置的現象。

2.3 系統整合與共享

各級、各地、各部門都建設了大量的政務信息化平臺和業務管理系統，但各平臺、各系統的應用需求、技術架構、功能屬性及管理歸口不盡相同，缺少跨部門、跨層級、跨地區的信息資源整合共享機制，造成了數據使用權屬不清、共享范圍方式界定不明、社會參與力度不夠等問題，出現了數據規模急劇增長與可共享、可交換數據相對不足共存的現象，對平臺的數據整合、互聯互通、業務系統造成了一定困難。

3 旅游產業運行監測與應急指揮平臺發展趨勢

3.1 夯實數據基礎

數據是行業監測的主要對象，是業務管理的重要依據，是應急處置的關鍵抓手，各省均將大數據作為下一步平臺發展的重要方向。通過“統一數據標準規范”“全國數據共享使用”，切實優化平臺數據質量；通過“推進國家/省級平臺對接”“推進業務系統整合”，不斷拓展數據采集渠道；通過“加強文旅融合”，新增博物館、圖書館、文化館、藝術館等文化類應用場景，持續提升平臺監測范圍與服務效能；通過“加強工作督導”“加強政策支持”“加強資金支持”“加強應急工作指導”“加強業務交流、技術培訓”，有效提高平臺建設與數據管理水平。

3.2 大力創新應用

平臺的生命力在于應用，同科研院所、專業機構開展深度合作，對平臺數據進行結構化處理、關聯性分析和多維度挖掘，形成集專項數據采集、大數據分析模型和算法開發、發展趨勢與熱點預測分析、專題報告和應用場景研究于一體的工作模式，深挖數據資源潛在價值，為管理部門和業界企業提供精準的決策參考服務和政策效能評估，助力文化和旅游系統科學治理能力的提升。

3.3 推動互聯互通

推進系統建設，依托部政務信息資源共享目錄，因地制宜推進跨層級、跨地域、跨部門的文化和旅游數據共享交換系統建設，實現國家平臺與各省平臺的數據匯總整合與共享交換，消除數據孤島，實現互聯互通。加強開放研究，鼓勵各地編制省級文化和旅游數據資源開放目錄，向兄弟省份、行業企業、社會公眾有條件開放數據資源；探索市場化、互利共贏的數據共享機制和使用模式，引導更多專業市場主體參與平臺建設，實現“政府掌舵、社會力量劃槳”。