清理太空垃圾立法迫在眉睫

姚虹聿

美國《科技日報》網站展示近地軌道太空垃圾的示意圖

“做好事”面臨國際法障礙

據日本共同社報道，到今年10月底，日本一顆名為“息吹”的衛星已經服役11年，超過原定使用年限5年。該衛星于2009年發射，在近地軌道上圍繞地球運行，其主要任務是對地球上溫室氣體的濃度進行監測。日本文部科學省表示，“息吹”衛星超期服役，存在失靈或失控的可能性，一旦它變成“斷線的風箏”，近地軌道上就會增加一塊碩大的太空垃圾。日本政府決定選擇一個合適的時機操控“息吹”衛星進入大氣層，讓它自行燒毀，“不在太空中留下一丁點殘骸”。

太空垃圾，航天專家給它的標準稱謂是“軌道碎片”。簡單地說，太空垃圾就是在太空中運行，但沒有任何使用價值的人造物體。目前，近地軌道上的垃圾大都是各國發射的火箭的殘留物，以及沒有進行回收的廢棄人造衛星及其碎片。太空垃圾有大有小，大的重數噸，小的還不及一個蘋果大。即使毫不起眼的小塊太空垃圾，也可能對運行中的衛星、飛船及飛船中的宇航員造成致命打擊。

隨著科技的進步，人們對太空垃圾越來越重視，一方面要避免太空垃圾對航天器造成破壞，另一方面要防止太空垃圾繼續增多。在這方面，日本走在前列。日本政府2019年6月制定了《太空活動長期可持續發展指針》，旨在通過推進與聯合國的合作，清理太空垃圾。根據日本文部科學省的計劃，2025年日本宇宙航空研究開發機構（JAXA）將發射“清除太空垃圾衛星”，它能吸附近地軌道上的小塊垃圾，再把它們投射入大氣層燒毀。

除了日本，一些歐洲國家也在研究清理太空垃圾的方法。歐洲航天局設立了 名為“清理太空”的項目，計劃從2025年開始清理近地軌道上的太空垃圾。

據日本《太空》雜志報道，日本和歐洲投入資金、研發技術，計劃做一件有利于全人類的好事。但是，這件事并不是想做就能做的——它面臨法律上的障礙。

根據聯合國制定的《營救宇航員、送回宇航員和歸還射入外層空間的物體的協定》（簡稱《營救和歸還協定》），在未經航天器所有國允許的情況下，任何國家都不得收集、處理他國的航天器及其零部件、碎片。

聯合國制定這一法規的背景是：人造衛星等航天器是耗資巨大的高科技產品，其內部包含獨家技術和稀有材料。所以，大多數國家都傾向于要么在太空中對自己的衛星進行檢修，延長其使用壽命，要么將服役期滿的衛星回收，不允許其他國家接觸自己的衛星。《營救和歸還協定》對于各國的太空資產進行全面保護，包括廢棄的航天器。這使得致力于清理太空垃圾的國家面臨尷尬：太空垃圾的所有國不進行清理，如果別的國家代為清理，太空垃圾所有國可能根據國際法興師問罪。

除了資金技術，還有法律問題

1957年，蘇聯將第一顆人造衛星送入太空。1959年，聯合國成立“和平利用外層空間委員會”（簡稱外空委員會），作為永久性機構，它的任務是研究和平利用外層空間可能產生的法律問題。為了規范各國在外層空間的活動，避免外層空間處于無法律秩序的狀態，以聯合國為首的國際組織一直尋求完善外層空間法律制度。外空委員會先后制定了4部國際法公約，即《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內的外層空間活動的原則條約》（簡稱《外層空間條約》）、《空間物體所造成損害的國際責任公約》（簡稱《損害責任公約》）、《關于登記射入外層空間物體的公約》（簡稱《登記物體公約》），以及前面提到的《營救和歸還協定》。

上述公約和協定初步建立了外層空間的法律制度，即營救制度、損害賠償制度、物體登記制度以及探測和利用外太空的制度。其中《外層空間條約》被稱為“外空憲章”，它規定了探索和利用外層空間的一些基本原則，包括活動自由、不得獨占、應為全人類謀利，以及不得用于軍事目的等。

隨著航天技術的進步和太空開發的推進，現有的外層空間法律制度面臨新的挑戰，太空垃圾就是一個迫在眉睫的威脅。

從1957年蘇聯的第一顆人造衛星成功發射以來，許多國家都參與了太空領域的發展，發射了自己的人造衛星。太空開發在給人們帶來方便的同時，也對地球上空的軌道造成了污染。60多年來，各國發射的火箭、人造衛星數不勝數，飄浮在外層空間的太空垃圾也不斷增多。當1961年蘇聯宇航員尤里·加加林成為進入太空第一人時，近地軌道上已有約200塊太空垃圾飄浮。到1980年，人類已在近地軌道上遺留了近5000塊大大小小的垃圾。目前，近地軌道上被觀測到的體積超過一個蘋果的垃圾，數量約為2萬個。

太空垃圾的數量已經達到臨界點，近地軌道甚至被形容為“太空垃圾場”，大到幾噸重的“金屬利器”，小到火箭燃燒后的殘留物，一旦這些物體與衛星、空間站或宇宙飛船碰撞，那么后果不堪設想。如果繼續聽之任之，將對各國的航天器和航天任務產生嚴重影響。

日本《太空》雜志指出，要有效清理太空垃圾，除了解決技術問題、資金問題，還要解決法律問題——有關太空資產管理和保護的國際法需要全面調整。

外層空間國際法需要四項調整

據英國《新科學家》雜志報道，近地軌道上分布著大量人造衛星，太空垃圾的密集程度較高。為清除這些太空垃圾，并防止新的太空垃圾出現在軌道上，必須修訂相關的國際法，對近地軌道上廢棄航天器的處理作出嚴格規定。

首先，應明確相關法律的監管范圍。外層空間既是一個科學概念，也是一個法律概念。其科學概念一般指地球大氣層以外的空間;它的國際法學概念，是隨著二戰后太空技術的高速發展形成的。現有的國際法承認一國領土上一定高度的空間為其領空，國家對領空擁有完整的、排他的主權。一國的領空一般指其領土上面的大氣空間，在領空以外的是外層空間。外層空間國際法的監管范圍不包括各國的領空。

關于大氣空間和外層空間的劃分，歷來有兩種主張，即“空間論”和“功能論”。“空間論”主張以某個明確的高度來劃分領空和外層空間，以確定兩種不同法律制度的適用范圍;而“功能論”認為，應根據飛行器的功能來確定其所適用的法律——航空器（飛機、飛艇等）在大氣空間內活動，因此不適用外層空間法律;航天器（衛星、宇宙飛船等）主要在外層空間活動，適用外層空間法律。但如果航天器進入大氣空間，那么是否適用外層空間法律？為此，完善外層空間法律的第一步應明確以“空間論”還是“功能論”為基準。

其次，應賦予從事太空垃圾清理的國家和組織一定的處置權。修訂《營救和歸還協定》，設置“限期回收處理”的條款，如果太空垃圾所有國在規定的期限內沒有自行處置，消除威脅，那么其他國家和組織就有權對該垃圾進行處置。

再次，應加大對太空垃圾所有國的追責力度。《損害責任公約》規定：發射國對其空間物體給地球表面或飛行中的飛機等造成損害的，應負有賠償責任;某國的空間物體在大氣層以外對另一國的空間物體，或其所載人員、財產造成損害的，只有在損害是因前者的過失造成的情況下，前者才負有責任。如果損害的全部或部分是由受損國的疏忽造成的，即受損國沒有采取規避行動，那么前者可在一定程度上免除責任。

按照該公約的規定，某國發射的航天器在大氣層內對地面上的設施、人員以及飛行中的飛機等造成損害的，即使發射國不存在故意或者過失，也需要承擔全部賠償責任;但到了外層空間，責任劃分就不同了。舉例來說，如果某國衛星被別國的太空垃圾撞擊，在確定責任時要考慮受損國是否有過失。如果受損國被證實未采取應有的規避措施，那么太空垃圾所有國的責任就會減輕甚至被免除。這條規定最初是為了鼓勵各國大膽探索和利用外層空間，但時至今日，它已經在一定程度上縱容了太空垃圾所有國的“不作為”。只有通過修訂法律，加大太空垃圾所有國所應承擔的責任，才能有效督促這些國家自行回收、處理太空垃圾。

最后一點需要明確：《外層空間條約》規定，當事國對本國在外層空間的活動，不論是政府部門還是非政府組織所從事的活動，都要承擔國際責任。換言之，一切從事外層空間活動的行為主體，不論其在國內法上處于何種地位，其在外層空間的活動都被視為該國本身所從事的活動，責任皆歸于國家。

在一些航天科技大國，有越來越多的非國有企業開始從事航天業務，包括衛星發射和天地運輸業務。因此，《外層空間條約》應增補內容：非國有企業制造的太空垃圾，由企業所在國的政府承擔相應的責任。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com