鎮政府能否代勞村委進行財務公開

李林

訴訟起因：市民要求鎮政府公開村務信息被拒

1969年出生的謝同（化名）是常州市新北區人。2019年5月29日，謝同向江蘇省常州市新北區羅溪鎮政府（以下簡稱“羅溪鎮政府”）提出申請，要求公開“羅溪鎮燈塔村1995年1月至2019年5月的村級財務一切收支明細賬目——村鎮村務公開（包括歷屆征地、村級投資、公共建設項目、村收支明細、村務事由等）”。

2019年6月18日，羅溪鎮政府作出《信息公開告知書》，答復謝同申請的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第2條規定的政府信息，并告知謝同可帶好本人身份證直接到羅溪鎮羅墅灣社區進行登記查詢。

謝同不服，持信息公開申請表及《信息公開告知書》，于2019年7月11日向江蘇省常州市新北區人民法院提起行政訴訟，請求法院判決撤銷被告所作的《信息公開告知書》，責令被告重新作出信息公開答復。

謝同起訴的理由是：羅溪鎮政府答復引用法律錯誤，應當適用《條例》第54條，即法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動適用該條例，故羅溪鎮政府有對村務公開監督的法定職責，應當調查核實并責令羅墅灣社區公開。

新北區人民法院經審理認為，被告羅溪鎮政府作為基層人民政府，對其行政管理職責范圍內制作或保存的政府信息具有公開的法定職責。被告收到原告的政府信息公開申請后，在法定時限內履行了調查、答復、送達的程序，程序合法。因原告申請公開的信息屬于村務信息，不屬于《條例》規定的政府信息，被告據此向原告進行告知并建議原告向羅墅灣社區咨詢，于法有據。且村民委員會作為基層群眾性自治組織不屬于《條例》第54條規定的“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，故原告以信息公開申請的形式向被告投訴羅墅灣社區不公開村務信息，被告也無須以公開信息的方式進行回復。

2019年12月3日，新北區人民法院作出一審判決，駁回原告謝同的訴訟請求。

二審爭議：村務信息未公開，鎮政府應否代勞

謝同不服一審判決，向江蘇省常州市中級人民法院提起上訴，要求二審法院撤銷一審判決，改判支持上訴人的一審訴訟請求。

正常來講，社區、村委會等村級組織屬于基層居民自治組織，村務公開等事項應當由村委自主作出。那么，上訴人謝同申請羅溪鎮政務公開是否符合法律規定呢？二審中，雙方當事人圍繞這個核心爭議焦點展開了庭審辯論。

上訴人謝同上訴稱，根據《條例》第54條、《農村集體經濟組織財務公開規定》（以下簡稱《規定》）第9條等規定，不管上訴人是以申請政府信息公開的方式還是以依法履職督促公開方式要求公開村務，均證明被上訴人羅溪鎮政府有依法公開本案信息的職責，但一審法院并未確認告知書違法、未撤銷告知書、未責令被上訴人限期重新作出告知書。

市民可帶好本人身份證，直接到社區登記查詢村務信息（圖/IC photo）

上訴人指出，被上訴人如果認為上訴人申請公開的信息不屬于信息公開范圍，除了履行相應告知義務，還應當舉證證明其拒絕的根據以及履行法定告知和說明理由義務的情況。上訴人僅告知而未履行舉證職責，其行政程序違法，上訴人有理由相信行政機關可能制作或保存了涉案信息，其應當提供證據證明已經盡到了全面、謹慎的查找義務。

上訴人認為一審適用法律錯誤，指出村民委員會雖然屬于自治組織，但事實上鎮政府很多公共事務授權自治組織協助管理，如征地、拆遷、企業服務等?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）第31條中關于行政機關履行法定監督職責便屬于本案的審理范圍，被上訴人沒有作出《責令公布通知書》，未對村委會村務公開的執行情況進行跟蹤，致使上訴人的知情權和監督權受到侵害，應當承擔責任。

被上訴人羅溪鎮政府對上訴方的上述觀點予以了反駁。其辯駁稱，上訴人申請公開的事項屬于村民自治范圍內的事項，依《組織法》相關規定，該事項應由村委會自行公開。

被上訴人認為，被上訴方作為一級鎮政府，對村級組織履行財務公開的職責主要是指導和監督。根據《條例》對政府信息含義的界定，村委會不屬于《條例》第54條所稱的“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，故被上訴人無須代行公開，且已履行了告知義務，請求法院駁回上訴人的上訴請求。

二審落槌：村務信息是村委的事，鎮政府不能干預

二審法院經審理，認為一審判決正確，遂于2020年4月7日作出二審判決，駁回原告謝同的訴訟請求，維持一審判決。

二審法院指出，《條例》所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因此，適用《條例》規定予以公開的政府信息，須滿足“履行行政管理職能過程中制作或者獲取”這一前提。

關于能否因備案認定羅溪鎮政府在履行行政管理職能過程中獲取了相關財務公開資料的問題，二審法院認為：《組織法》第30條對村務公開制度作出規定，明確了相關事項的公布主體為村委會。故本案上訴人所申請公開的信息即屬村民自治范圍內的事項，鎮政府不能代勞或干涉。

二審法院指出，《組織法》第31條規定了鎮政府查處村委會違反村務公開規定行為的職責，但此處的“查處”屬于鎮政府的事后監督職責，與村委會村務公開分屬不同階段的行為。鎮政府并不參與村務公開，其查處職責并不影響在先的村務公開行為的自治性質。

二審法院認為，《條例》第54條規定的“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”是指法定授權下可以對公共事務履行行政管理職能的組織。由村民會議討論決定的事項屬于村民自治范圍內的事項，不存在村民應當服從村委會的被管理屬性，故村委會村務公開行為不應適用該條的規定。

關于本案鎮政府履職行為的性質，二審法院作出了區分。羅溪鎮政府是否依《組織法》第31條的規定履行監督職責，與本案羅溪鎮政府是否依《條例》相關規定履行政府信息公開職責，系不同的行政行為，前者不屬于本案審理范圍。

那么將村務公開所涉資料向鎮政府農村經營管理部門備案，對鎮政府而言是否屬于行政行為呢？二審法院回應稱，備案無須鎮政府對相關資料審查核實，《規定》第9條的規定也表明，相關資料經相關人員簽字后即予公開，進一步體現出村務公開屬村民自治范圍，該備案環節并不體現行政管理的本質特征。即使鎮政府農村經營管理部門基于該備案規定留存有相關資料，也不屬于《條例》所規定的鎮政府在履行行政管理職能過程中所獲取的政府信息。

因此，上訴人可依法向相關基層群眾性自治組織要求查詢，羅溪鎮政府向謝同所作答復內容符合法律規定，遂作出上述判決。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com

點評

《政府信息公開條例》第39條第1款規定，申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動，行政機關應當告知申請人不作為政府信息公開申請處理并可以告知通過相應渠道提出。如原告以信息公開申請的形式向被告投訴羅墅灣社區不公開村務信息，被告也無須以公開信息的方式進行回復。

《組織法》第5條第1款規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

《組織法》第30條規定，村民委員會實行村務公開制度?？梢姶鍎展_的主體是村委會。雖然按照該法第31條的規定，村民向鄉鎮政府反映村委會不及時公布應當公布的事項時，有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實，責令依法公布。但這一法律規定也并沒有賦予政府公布村委會公開事務的權利，且這種調查及該條同時規定的鎮政府查處不公開行為都是一種事后行為，而不能由政府直接代為公開。

本案中，被上訴人作為鎮政府對村務公開進行監督的職責，上訴人可依法向被告進行事項反映。上訴人在庭審中提及曾向被上訴人申請履行村務公開監督職責，但因不屬于本案信息公開案件審理范圍，建議上訴人可就此另行主張權利。