生態環境損害賠償制度研究

引言

隨著經濟的發展和社會的進步，生態環境污染的問題越來越嚴重，對生態環境的修復也遲滯了。主要原因在于相關法律并不完善，2015年的試點方案和2017年的改革方案出臺，一定程度上推動了生態環境損害賠償的進步與發展，相關省份也因地制宜的制定了各種政策，審理案件數量與涉案金額也逐步提高，修復了各種生態要素，包括林地，土壤，水體等。2020年5月28日民法典通過，第七編侵權責任編的內容逐漸完善，對生態環境損害賠償的形式和范圍作出了明確的規定。2020年6月30日，生態環境部的新聞發布會上指出，民法典的通過具有重要意義，其中對生態環境損害賠償的內容的完善更是將改革的成果實際的體現在了實體法當中。

一、生態環境損害的概念

1.定義

在中國，由于經濟基礎較差，環境保護意識淡薄，早期人們一般會把生態環境損害與生態損害、自然資源損害、環境損害等概念互相混淆。但隨著經濟的發展和人們環保意識的進步，我國諸多學者也對生態環境損害定義的認識也逐步提高。蔡守秋教授認為各種環境污染和環境破壞等行為對公共資源、環境本身和生態系統上的減損是生態環境損害，其中主要包括草原、海洋、森林、空氣、海洋等自然要素，而個人財產和健康的減損則不包括在內。¹呂忠梅教授則認為生態環境損害賠償責任構成的基本要素方面將生態環境損害解釋為對生態環境進行破壞的原因行為和損害結果兩種要素結合的“二元性”特殊結構。¹

《生態環境損害賠償制度改革方案》于2017年8月29日召開中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過。該方案第一次用政策性的文件界定了它的概念，生態環境損害，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構成的生態系統功能退化。該觀點雖然列舉了不同行為對環境造成的損害，但是并不完全，例如采礦，修路，隧道等雖然合法但是也有不利于環境的影響。由此我認為生態環境損害的定義應該更加全面，應當涵蓋所有的人類活動，這樣才能全面的保護生態環境。

2.與相關概念的辨析

2.1 環境侵權

一般認為環境侵權主要侵犯的是人身權和財產權。這種觀點主要還是認為環境侵權侵犯的是人們的民事權益，而忽略了環境權。因此有的學者提出了環境損害的概念，不僅包括人身權和財產權，也包括了對環境的損害。

2.2 自然資源損害

這一觀點主要來自美國，國內也有類似的概念，但學界并不認可。因為在我國，資源與環境是不同的概念，雖然二者聯系緊密。自然資源主要強調的是經濟屬性，而且自然資源有其所屬的主體，一般為集體和國家。這一觀點忽略了它的生態屬性，且由于其歸國家和集體所有，當自然資源受到損害時，主要還是從經濟層面來進行補償。

2.3生態補償

生態補償一般是指為了維持生態系統的良性發展和救濟已經被破壞的生態環境對生態環境的損害者進行管理的一種制度。生態補償中的補償人不僅包括損害了生態環境的主體，也包括從生態環境中獲益的主體或可能獲益的主體，即生態環境補償的主體范圍更大，且一旦發生環境損害，潛在的受益人也要履行義務。而生態環境損害主要是有違法或者原因行為等條件作為前提，一般是在對生態環境造成損害后，由法律規定的一種法律責任。

3.生態環境損害賠償的理論基礎

3.1環境權

歐美國家普遍認為環境權不是一種單一的權利，跟生命權健康權不同，

是眾多權利相關聯的。隨著我國相關環境法律的發展，與環境權相關的內容也逐漸增多。環境權內容的增多為生態環境損害賠償提供了理論支撐。環境權的主要含義是，每個權利主體對于其存在或者發展的周圍各種環境所享有的權利和義務。

3.2公共產品理論

馬克思認為公共產品不是每一個人所單獨擁有，而是所有人共同擁有，他與所有人都息息相關，每一個個體都可以從中獲益。根據這個理論，生態環境所帶來的利益是全體成員都應該享有的，這種權益受到損害時，其主體是無法確定的，因此政府作為權利機構，應當成為其他利益主體的代表者。但是由于生態損害賠償的復雜性，其他主體也應該協助政府，這也符合公共產品的公益性本質。而且當政府作為主要代表如果對生態損害賠償的管理不當，其他主體也應當承擔起監督的職責，督促政府的工作。

二.生態環境損害賠償制度的現狀及問題

1.現狀

我國的《侵權責任法》中對環境侵權只有關于人身權與財產權的規定，并沒有對生態環境的保護作出規定。現有的關于生態環境損害修復與賠償的范圍、環境公益訴訟的程序等法律規定主要散見于《中華人民共和國海洋環境保護法》《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中。²

我國疆域面積遼闊，且各地生態環境各不相同，因此在試點時選擇了具有各自特性的七個省市，分別為吉、魯、貴、蘇、云、湘、渝。在五年的時間里，各地均制定了不同的政策，共審理了九百多件案件，賠償金額將近三十億，修復了包括林地、土壤、草地、水體等各種自然要素。

2.問題

2.1主體單一

在早期，生態環境損害賠償中企業對污染環境的賠償只涉及到財產權及人身權，但是對生態環境權的賠償并不明確，其費用一般為政府承擔。

2.2立法缺失

在民法典出臺之前，我國仍沒有專門的法律作出具體的規定，分散在《憲法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境保護法》等法律中，由于不是專門的法律，因此在實踐中有很多不足之處。比如在憲法中“國家保護和改善生態環境，防治自然污染或者其他公害”，這一規定過于籠統，在實踐中無法具體適用。而在《侵權責任法》中，也只有對人身權和財產權進行補償的措施，而對環境權的補償并沒有體現。

2.3磋商程序不健全

一般在發生生態損害賠償后，第一件事情就是進行磋商。公法角度來看，磋商是一種行政行為，一方為行政主體，另一方為私人主體。而從私法角度來看，雙方均是平等自愿的，因此是民事行為。“還有一種觀點結合前兩者的共有的特征將磋商解釋為一種特殊的行政行為并稱之為協商行政，即放棄一般行政行行為的命令式和強制性的特征轉而采用溫和平等的方式達成行政協議來實現維護生態環境的公法目的。”³

2.4賠償范圍不明確

美國學界一般認為自然資源的價值是使用價值以及非使用價值。非使用價值的意思一般指沒有經濟價值或者尚未發現其他價值。“范圍”的規定是一個概括性的概念，主要內容是清理有害物、恢復遭受破壞的環境、在恢復期遭受破壞的生態環境期間其應當具有的服務功能損害、對一些不可恢復的功能的損害進行調查、評估鑒定的過程中支出的一定資金。可以得出，非使用價值并未受到重視。

2.5 賠償資金管理方式混亂

生態環境損害賠償資金一般被認為是由磋商或者法院判決的由義務人支付的費用。這種資金一般有兩種用途，一種是生態環境受到損害時由義務人支付對生態環境損害進行修復的費用。另一種是生態環境不能被修復或者不能被全部修復時義務人支付賠償費用。現有的方案及各省份在實踐中也沒有做出明確的規定，因此賠償資金管理方式的混亂導致資金使用效率低下。

三、域外生態環境損害賠償制度的創新

1.域外生態環境損害賠償制度簡介

1.1 美國

美國作為一個經濟發達的大國，在生態領域的立法也是在世界前列，對土地、石油、危險物質、水資源等都有相關的立法。各種法律文件共同組成了美國的生態環境損害賠償制度。其中對危險物質進行規定的《超級基金法》，明確了權利主體，賠償范圍，責任承擔等方面。

美國不僅在關于生態立法方面有著領先，對于環境公益訴訟的應用，美國起步也很早。最早的時候美國規定所有公民都可以提起訴訟，對于污染環境的人，不管其利益是否受到侵害。后來美國公民濫用這一權利，進而導致司法資源緊張，因此后來規定只有利益相關的公民才能提起訴訟。雖然公民提起訴訟的條件更加嚴格，但這也體現出了公民作為主體對生態環境損害賠償制度的重要意義。

1.2歐盟

歐盟作為一個國家的聯合體，雖然面積比不上我國，但其各國的分布與我國各省份的情況很相似，各地條件均不相同，對我國各省份的試點工作具有重要意義。歐盟的《環境責任指令》作為重要的基礎，對歐盟各國對生態環境的保護具有重要意義。《環境責任指令》中明確了各種環境要素的損害，并對破壞環境的主體作出了界定，還細化了行為人的責任類型。

但是指令只是歐盟作出的，并不是各成員國本國的法律，因此各國在適用時還應轉換為本國法律。雖然該指令多為原則性的規定，但也有一些具體的流程，比如對損害的評估。因此各成員國雖然轉換為本國法律后可能各不相同，但總的還是要遵循指令中具體的內容，這有利于統一的管理。

1.3俄羅斯

俄羅斯地廣人稀，對環境保護的法律眾多且均為專門立法，最為特殊的是俄羅斯憲法中就規定了環境權，這體現了俄羅斯對環境保護的重視。而俄羅斯對生態損害的定義中規定了精神損害，這一點也是其他國家沒有的。因為環境的破壞會導致人們本來的娛樂活動或是審美受到影響，從而會影響人們的精神狀態，而人們可以就這一點而對破壞人提起訴訟。俄羅斯對生態環境損害賠償的主體不僅包括破壞者，還包括被破壞之前的受益人，這樣范圍的擴大看似不合理，但卻體現了俄羅斯對環境保護的重視。

俄羅斯在生態環境損害賠償中還靈活運用了仲裁這種救濟方式，仲裁是雙方當事人自愿的坐在一起，沒有司法系統的參與，對雙方當事人達成合意的效率有顯著的提高，而且仲裁一旦做出即終局，能夠更好地促進案件完結。

2.域外生態環境損害賠償制度的啟示

美國在早期所有公民都可以提起訴訟，雖然之后因為公民權的濫用與司法系統辦案壓力大等原因，限縮了訴訟主體的范圍，但是在我國，主體為市級以上政府，主體范圍過于狹窄。

歐盟與俄羅斯都將政府機構作為環境保護的主力軍，政府機構作為權利機關，能夠調動的力量與信息獲取的渠道都遠遠高于其他主體，而公民做好監督政府工作的任務，政府的工作落到實處，對環境的保護就能更進一步。

四、民法典的創新之處及解決措施

1.責任范圍的擴大

民法典中專門規定了“環境污染和生態破壞責任”，而民法典中第一千二百三十五條中擴大了責任范圍，“主要包括生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失，生態環境功能永久性損害造成的損失，生態環境損害調查、鑒定評估等費用，清除污染、修復生態環境費用，防止損害的發生和擴大所支出的合理費用。”⁴

2.主體范圍的擴大

早期，主體僅為省市兩級政府，但是僅僅這兩級政府無法使損害賠償程序很好的運行，因此應擴大主體范圍，加入縣級政府，同時省市兩級政府也要發揮好監督管理的作用。 我國生態環境損害的案件大多數都出現在基層，而省市兩級政府對基層不甚了解，而最為了解的基層政府卻要經過繁瑣的程序，效率低下，因此加入縣級政府能夠顯著的提高生態環境損害案件的辦案效率。

3.健全磋商程序

磋商程序在生態損害賠償制度中非常重要的一環，磋商協議可以為生態損害賠償提供理論依據。我認為磋商行為中的磋商行政說是最合適的，因為政府部門在磋商行為中起著監管和監督的作用，如果失去政府部門在磋商行為中的作用，那么就無法真正實現最后的目的——保護生態環境。

其次我們應該明確磋商制度中的具體內容，應該將磋商這一行為規定為強制性的義務，行為人在必須進行磋商的前提下，會更專注的進行磋商，提高磋商行為存在的意義，而且關于磋商費用可以由行為人分擔，這樣的經濟原因可以使雙方對磋商的存在更加重視。

4.明確賠償范圍

上文中提到，我國不認可“非使用價值”，但是因為生態環境損害涉及的要素非常多，單一的使用價值并不能完全體現生態環境的重要作用。因為如果現在的科學技術手段不能證明該自然資源的價值，但可能在將來，其價值可以體現。因此對不具有使用價值的資源，也有保護的意義，因此應該發展對“非使用價值”的資源的評估范圍。

5.規范資金管理方式

在實踐中，我國一般將賠償資金由法院直接指定執行賬戶，在改革方案中規定將資金由第三方機構管理，由法院指定這一方式存在很多弊端。首先，法院具有審判職能，審判任務重，而法院人手不足，如果再增加對資金的管理，會導致法院的任務逐漸增加，工作效率變低。其次，法院的主要職能是審判職能，而管理資金并不是法院擅長的領域，在實踐中如果出現資金管理不到位的情況，將會對法院的公信力產生不利的影響。

政府機構對生態環境損害負有監管職能，但由于地方企業對各地經濟發展的作用不可忽視，應該考慮到地方政府對本地企業的偏袒與保護，因此應該將資金統一由中央管理，減少了繁瑣的程序，提高了資金利用效率及公正性。

小結

生態環境的損害日益嚴峻，我們也采取了相關的措施進行補救，但是生態環境損害的復雜性對相關立法和科學技術的要求也逐漸提高。然而各地技術水平，經濟條件的差異導致各地生態環境損害賠償的發展不平衡。各省各市在具體的實踐中各不相同，其中也有非常具有創新意義的措施，值得我們借鑒與學習。民法典的出臺，明確了賠償范圍與形式，對我國生態環境損害賠償制度的發展具有重要意義。

本文首先分析了生態環境損害的定義，在對概念進行一定的了解之后，分析了我國生態環境損害賠償制度發展的現狀，找出了其中存在的相關問題。在民法典出臺后，結合民法典中的創新之處對我國生態環境損害賠償制度的完善提出了部分建議。但由于生態環境損害賠償中涉及方方面面的知識，我國生態環境損害賠償制度的發展還需要更多的努力。

參考文獻

[1]蔡守秋、潘鳳湘：《論我國環境損害責任制度—以綜合性責任分擔為視角》，《生態經濟》2017年第 3 期。

[2]呂忠梅：《生態環境損害賠償的法律辨析》，《法學論壇》2017 年第 3 期。

[3]劉倩：《生態環境損害賠償概念界定、理論基礎與制度框架》，《中國環境管理》2017年第1期。

[4]彭中遙：《生態環境損害賠償磋商性質定位省思》，《寧夏社會科學》2019 年第 5 期。

[5]丁瑤瑤：《生態環境損害賠償制度寫入民法典》，《時政》2020年第14期。

作者簡介：吳小竹（1996—），男，漢族，山東人，碩士研究生。