關于完善公益性公墓規劃建設體系的建議

近年來，為貫徹落實國家關于推行節地生態安葬的部署，民政部等相關部門先后修訂出臺了《殯葬管理條例》、《關于推行節地生態安葬的指導意見》、《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展的指導意見》等文件，多措并舉推進公益性公墓規劃建設。在取得顯著成績的同時，也存在一些亟待解決的問題，主要有三：

1.公益性公墓禁止建設區范圍劃定過大，可建設區域不明確。根據《殯葬管理條例》（以下簡稱“條例”），下列地區禁止建造墳墓：（1）耕地、林地;（2）城市公園、風景名勝區和文物保護區;（3）水庫及河流堤壩附近和水源保護區;（4）鐵路、公路主干線兩側。據不完全統計，自《殯葬管理條例》2012年修正后，只有山東、河南兩省在此基礎上提出明確退線距離要求。《山東省公墓管理辦法》規定，自然保護區、森林公園、濕地公園、城市公園、風景名勝區和文物保護區及邊界外緣2000米，水庫、河流堤壩附近和水源保護區及邊界外緣2000米，鐵路、公路主干線邊界外緣500米范圍內禁止建造公墓;《河南省農村公益性公墓管理辦法》規定，鐵路和國、省道兩側各1000米范圍內禁止規劃建設農村公益性公墓。而其他省市均未提出具體退線距離要求，有些省市用“兩側”“附近”等模糊性詞語來對公益性公墓禁止建設區劃定進行彈性管控。結合“條例”及各省市文件，公益性公墓規劃編制過程實際按照要求退線后，各省市普遍存在幾乎無地可選的選址難問題：剩余用地中，大多數林地距離村莊較近且規模較小;大部分園地、設施農用地已從事農業生產活動，剩余未利用的分布散亂且不成規模;平原地區幾乎沒有草地及未利用地;零星建設用地基本都已落有項目;等等。

2.國土空間規劃編制批復時間滯后，公益性公墓規劃建設任務急迫。國土空間總體規劃作為公益性公墓專項規劃的上位規劃，其批復時間直接影響公墓規劃的批復及實施時間。受新冠肺炎疫情影響，各省市國土空間總體規劃的完成時間都有所推遲，預計批復時間在2021年以后。這就對許多以2020年為時間節點制定公墓建設任務的省市造成不利影響。此外，公益性公墓規劃建設的實際落實過程中，許多市縣還面臨用地性質調整的難題，大多市縣沒有足夠規模的集中閑置建設用地或未利用地、可利用的林地供其建設使用，這就需要對土地性質進行調整。同時因受傳統思想影響，多數百姓對以樹葬為主體的生態葬接受度極低，致使許多市縣民政部門在近期實施時選擇以臥碑葬、骨灰堂為主的建設方式，該類建設方式要求其用地必須為建設用地。農用地轉用的審批時間較長。這樣就導致了許多市縣無法如期完成建設任務。此外，采用樹葬、花葬等生態葬方式時，墓區內部分路面進行硬化后，用地性質是否需從林地調整為建設用地、地面硬化率達到多少時需調整為建設用地，國家相關文件中也缺少明確的解釋。

3.公益性公墓建設資金量小，無法支撐公墓體系建設。據了解，國家層面無公益性公墓專項資金，多數省市公益性公墓專項資金匱乏。山東、陜西等省市采取以獎代補的方式補貼公益性公墓建設，但先期啟動資金籌措仍為難題。以山東省為例，2018年，山東撥付省級民政事業專項資金54億余元，其中公益性公墓建設專項資金1000萬元，約占資金總額的0.19%，若將該專項資金均分到136個縣級區劃，每個縣級區劃約能分到7萬余元，對各縣市而言無異于杯水車薪，也直接影響了公益性公墓的建設任務。

為此建議：

一是完善《殯葬管理條例》，科學合理劃定“三區”范圍，縮小禁止建設區范圍，擬定適建區、限建區、禁建區“三區”劃定工作，必要時以圖件形式向社會公示，為公益性公墓項目的落地提供更多建設空間。

二是成立公益性公墓規劃建設工作領導小組，統籌協調特殊階段的公益性公墓建設，保證公益性公墓規劃與殯葬服務體系“十四五”規劃、國土空間總體規劃做好銜接，加快公益性公墓的用地手續審批辦理，保障建設單位按規定時間要求完成各階段公益性公墓建設計劃。

三是設立公益性公墓專項資金，加大對公益性公墓建設的財政投入，拓寬經費的來源渠道，制定社會資本參與公益性公墓建設的具體工作方案，在不改變公益性原則的前提下，適當增加中高檔墓穴的數量，滿足群眾多層次化墓葬需求，彌補公墓管護費用的不足。（楊秋生，民革山東省聊城市第七支部黨員;劉仁帥，民革山東省直科技支部黨員）