白重恩：最好的產業政策是改善營商環境

聰明的產業政策是選一些對經濟發展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業，然后集中精力解決這些重點行業的營商環境問題。

無論是日、韓和中國臺灣，還是中國大陸，在經濟的騰飛過程中，產業政策都被認為發揮了重要作用。隨著中國經濟邁入新的歷史階段——從高速度增長向高質量發展轉變、從主要是追趕型經濟向創新型經濟躍升，以及外部環境變遷明顯之時，有關產業政策的角色再度引發討論。

日前，清華大學經濟管理學院院長白重恩教授系統談了新時期的產業政策問題：產業政策最好的形式是改善產業的營商環境，而不是給予企業財務或者其它資源上的扶持。

不過，白重恩亦表示，當產業鏈涉及國家經濟安全時，有一些產品掌握在個別外國供應商手中、形成卡脖子的現象時，可能要實行一些產業政策。但是在實行的過程中，要盡量地讓它是普惠的，不要只盯著幾家企業。“更聰明的產業政策是選一些對經濟發展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業，然后集中精力解決這些重點行業的營商環境問題?！?/p>

過去中國的營商環境并不完美，但是經濟卻實現了快速發展，白重恩據此提出“特惠模式”來進行分析。他表示，在經濟發展初期，由于后發優勢，政府往往能選對要輔導的企業，但是現在跟著別人走的階段快要結束了，再選對就更加困難。而且當前市場對不規范行為的容忍度越來越低。

面對“特惠模式”發展的局限性，地方政府之間的競爭能否改善這一模式？白重恩認為，如果地方政府改善營商環境的動力足夠強，競爭在一定程度上可以促進這一模式的改善。但是在很多情況下，地方政府之間的競爭也會起負面作用。

談及如何把握特惠模式下的產業政策時，白重恩認為如果產業政策是促進競爭的，所有的企業都能享受，那么產業政策的效果可能比較好;如果產業政策只是為一部分企業提供支持，這種產業政策可能效果不是很好。

“未來需要更多普惠的產業政策。政府要做的是改善營商環境，而不是給企業提供資源?！卑字囟鲝娬{，“更聰明的產業政策是選一些重點行業，集中精力解決這些被卡脖子領域的營商環境問題?！?/p>

白重恩認為，改善營商環境不是一蹴而就的，需要更好的頂層設計。

他還指出，過去幾年，中國的營商環境有了很大改善，但是從世界銀行的指標來看，在獲得信貸方面排名下降了。“獲得信貸跟整個金融體制有關系。”白重恩表示，現階段中國需要更多的創新型企業，而在中國的金融體系中，企業獲得外部融資最主要的渠道是銀行，而銀行認為給創新型的企業提供資金是有風險的，不是創新型企業獲得融資最好的方式。

地方政府可考慮設立為企業提供一站式服務的專門機構

問：“特惠模式”回答了過去中國經濟在營商環境不完美時取得高速發展的原因，隨著中國經濟的不斷發展，您認為特惠模式發生了哪些改變？從制度經濟學角度來看，特惠模式的存在帶來了哪些挑戰？

白重恩：中國的營商環境還不夠完善，企業在運營中會遇到各種各樣的問題。比如，幾個部門同時管一件事，每個部門的規則單獨看沒問題，但是放到一起，相互之間可能就有沖突。

舉個例子，一個外商企業來華投資項目，按照外匯管理的規定，項目結束清算后，它可以把投資收益轉回國，但是需要提供納稅證明。2018年之前，我國有兩個征稅部門——國稅局和地稅局。在這種情況下，銀行要求企業提供完整的兩張納稅證明，但是企業獲得國稅局的納稅證明，需要把地稅局的證明留在國稅局，所以企業到銀行時，只能提供一張證明。

從這個案例來看，每一個要求都很合理，但是放到一起，就是一個不可能完成的任務。

過去企業遇到這種完全按照規章制度解決不了的問題時，可能某個政府部門或相關人員會出面協調幫助解決，我們把它叫做特惠模式。

為了讓特惠模式能夠成功，各級政府首先要決定，幫誰不幫誰，如果地方政府選對了企業，就能促進當地經濟的發展。

在經濟發展初期，我們大概知道哪些企業對經濟發展比較重要，但隨著經濟發展水平越來越高，跟著別人走的階段快要結束了，再選對就變得更加困難。而且伴隨著中國經濟從高速度增長向高質量發展轉變，特惠制度的效能沒有以前好了。

其次，在特惠模式下，可能會出現一些不規范的行為，而現在市場對不規范行為的容忍度更低，一定程度上影響了特惠制度的運行。

另外，即便有時候政府選對了企業，如果扶持力度過大，往往會造成企業的過度發展，形成產能過剩。在經濟發展初期，經濟增長很快，產能過剩問題可以很快被消化，但隨著經濟增長速度變慢，產能過剩消化起來會更加困難。

所以，需要讓市場來決定，哪些企業會成功，哪些企業不會成功。

問：通過地方政府之間的競爭可以促進特惠模式的改變嗎？

白重恩：如果地方政府改善營商環境的動力足夠強，在一定程度上，地方政府之間的競爭可以促進這一模式的改善。但是改善營商環境不是一蹴而就的事，不一定想做就能做到，尤其是有一些規章制度，不完全是地方政府說_了算。

比如，知識產權的保護。只在本地保護知識產權不一定有用。如果甲地企業侵犯了乙地企業的知識產權，甲地的地方政府不一定有精力來保護乙地的知識產權，在這種情況下，地方競爭不僅不會解決這個問題，甚至會加劇該問題。

問：如果要促進地方之間的競爭，您覺得可以采取哪些措施？

白重恩：希望地方之間的競爭朝著全面改善營商環境的方向去做，這不僅要靠地方政府，還要有更好的頂層設計，需要中央機構來幫助改善。

比如，要有一個全國普遍適用的、且能夠強有力實施的保護知識產權的法律法規，讓地方利益不要在知識產權的營商環境改善中起到阻礙作用。

制度環境要有普遍改善是一件很困難的事，因為在制度環境中，很多部門都會制定法律法規，而且是從完成自己職責的角度去思考，不一定特別全面，這可能會造成部門間的制度沖突或是意見不一致，這時候企業就很難受。

所以，頂層設計說起來容易，做起來比較難，因此地方政府可以考慮設立一個專門機構來提供一站式服務，幫助企業解決營商環境中遇到的問題，讓企業不需要和多個部門打交道。

企業沒有能力來協調不同部門之間的沖突，如果企業跟多個部門協調，企業處于非常弱勢的地位。但是如果有一個部門，我們賦予它比較大的權力，來負責協調其它部門之間的矛盾，這比企業自己去做要有利得多。

問：預期我們什么時候可能會出現這個部門？

白重恩：條例發布和具體實施還有距離，而且條例中并沒有強制規定，只是說可以設立這樣一個部門。如果我們上上下下都認識到該措施的重要性，推動力度就會大一些。我現在想做的工作是希望跟大家形成共識，更大力度來推動這樣的措施。

政府做的是改善營商環境，而不是給企業提供資源

問：今天政府如何把握特惠制度下的產業政策？

白重恩：產業政策更重要的是看實際運行的結果。如果產業政策是促進競爭的，所有企業都能享受，這種產業政策的效果可能比較好;如果產業政策只為一部分企業提供支持，造成不平等的競爭，這種產業政策可能效果不是很好。未來可能需要更多普惠的產業政策。

如果在行業發展初期，政府給予了企業支持，當未來出現產能過剩的時候，企業是否還能夠持續地得到扶持？理論上為解決產能過剩的問題，需要低效率的提供者退出，來維持市場的供需平衡。然而在實踐中，各級政府不愿意看到自己扶持的企業是失敗的，所以即便過剩，也會持續支持。所以我們在用產業政策時要特別謹慎。

我認為，當產業鏈涉及國家經濟安全時，有一些產品掌握在個別外國供應商手中、形成卡脖子的現象時，我們可能要實行一些產業政策。但是在實行的過程中，要盡量地讓它是普惠的，不要只盯著幾家企業。

更聰明的產業政策是選一些對經濟發展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業，然后集中精力解決這些重點行業的營商環境問題。這樣的產業政策不是由政府來選優劣，而是由市場來進行優勝劣汰。

另外，政府做的是改善營商環境，而不是給企業提供資源。改善環境不傷害任何人，而政府給某些企業提供資源，就會造成企業之間資源配置的低效率。

所以，產業政策最好的形式是改善產業的營商環境，而不是給予企業財務或者其它資源上的扶持。

問：如何去促進公平競爭，實現競爭中性？

白重恩：競爭中性強調所有的企業在獲得資源、獲得做生意的機會方面是公平的，這時候市場配置資源的效率會較高。

但是也有難處，比如金融機構給企業提供資金時，會不會對民營企業和國有企業區別對待？政策沒有要求它區別對待，但在實際執行過程中，銀行貸款出現壞賬問責時，如果問責不平等，就可能會引導銀行不愿意給民營企業貸款。

所以整個體系都要求所有制中性，可能就能實現競爭中性，這還需要做很大的努力。

問：2019年年底特斯拉上海工廠的交付，其背后涉及政府給予的補貼以及土地和稅收優惠，您怎么看？

白重恩：擴大開放不僅僅是貿易上的開放，還有投資方面的開放，吸引更多的外資企業到中國投資。在中美貿易摩擦的大背景下，吸引特斯拉這樣的大企業到中國來投資，有其象征性意義。我們需要有一個能引起大家關注的成功的外資企業來華投資的案例，所以給它補助、提供優惠。

外資企業的進入可能會給國內企業帶來挑戰，但是我們也希望更大的開放，讓外資企業更多的進來，促進國內外企業的競爭發展。

而國內企業的規模較小，獲得資金有難處。怎么讓國內企業克服競爭中的不利情況、跟全球企業公平競爭，這非常重要。所以在吸引外資的時候，也要考慮國內的營商環境，讓國內的企業能夠保持公平競爭。

在政策制定及評估中，應更重視企業的感受

問：根據世界銀行的統計，過去幾年我國的營商環境奇跡般地從90多名提高到30名左右，您認為我國營商環境現在還存在哪些問題？

白重恩：首先要對世行發布的營商環境指標有一個客觀認識，該指標是基于北京和上海兩個城市的情況評價得出的;其次它是基于如果每個人都照章辦事的解決辦法，對外資企業來華投資更有參考意義。

但對國內企業來說，特事特辦也是一種解決問題的辦法。

過去幾年，我們的營商環境有了很大改善，比如開辦企業的手續更加便捷。但是在世行指標中，有一項排序不僅沒有向前移，反而有所落后了，就是獲得信貸。

理解該現象有幾方面：第一，這是一個相對值，如果其它國家獲得信貸的環境改善了，我們的環境沒有改善，那么排序就會向后落。第二，獲得信貸跟整個金融體制有關系。我們的整個金融體制對支持政府主導的項目來說非常有效率，所以改革開放初期，我們的基礎設施建設發展水平非常好。但是現階段我們需要更多的創新型企業。這種創新往往事先很難選擇誰會成功，誰不會成功，需要通過市場的優勝劣汰來選擇。

經濟學家熊彼特曾提出一個概念，叫創造性毀滅。他表示，為了讓有創造力的企業發展地更快，就要淘汰創造性弱的企業，給創造性強的企業騰出空間，讓它更好的發展。當前階段，很重要的一個要求，就是讓“創造性毀滅”起更大作用。

問：其根本性原因是金融體系的變化嗎？

白重恩：創造性毀滅要求金融體系不僅僅支持政府的項目，而是要支持更多的企業，讓他們都有機會參與進來。在我們的金融體系中，企業獲得外部資金最主要的渠道是銀行，而銀行貸款不是支持創新型企業最好的方式。所以在這方面，我們的金融體系做得不夠。

為了讓創新型的企業、有一定風險的企業獲得資金，需要對金融體系做改變。讓金融機構能夠更好地幫助企業分擔風險，給有一定風險的企業提供資金，這是我們的需要。但是實現這個轉變，還需要做很多努力。

問：如果要想讓企業更切實地感受到營商環境的改變，您覺得可以從哪些指標進行改善？

白重恩：指標只是一個方面，不管什么樣的指標，都不一定全面，有的指標也不一定能夠完全反映現實。

比如，企業的主觀感受。只有企業才能體會到營商環境對自己是否有利，穿鞋子的人知道鞋子是不是舒服。我們需要做的是，在政策制定和對政策進行評估的過程中，更加重視企業的主觀感受和社會公眾的主觀感受。

怎么讓企業在政策制定及評估中有更大的話語權，是我們現在面臨的挑戰。在具體的落實中，我覺得行業協會可以起到更大作用。

問：怎么從結構方面去看待中國的營商環境？如果營商環境的滿分10分，您對中國的營商環境怎么評估？

白重恩：從結構性的改變來看，除了北京和上海兩個城市外，其它地區也要做同樣的努力。在世行的十個指標中，我們現在做得不是很好的指標是獲得信貸，所以我們要在金融體系的改革中做更大努力，讓企業更容易獲得信貸。

值得注意的是，很多影響企業、行業的重要因素并沒有體現在世行的指標中。一是政策的影響，對企業來說，政策穩定性非常重要，如果政策不穩定，企業就沒有一個穩定的預期。

二是產權是不是保險的。世界銀行強調對小股東的保護，但在發展中國家、新興經濟體中，對整個企業的產權保護可能比對小股東的保護更加重要。

三是市場準入方面的障礙。世行的數據來自準入門檻比較低的行業。

四是人才環境沒有得到反映。我們能不能有一個良好的促進人才流動的機制，也是需要努力的。

問：在營商環境條例中，哪一條會對企業和經濟發展產生比較具有實質性的影響？

白重恩：都很重要。我希望強調三方面：一是一站式服務;二是更加關注市場主體的主觀感受;三是認識到改善營商環境是一個非常艱難的過程。

建議找一些重點行業，就像我剛才談到產業政策的時候，把產業政策的體現方式從過去給企業補助、提供資源，變成改善特定產業的營商環境。因為我們的能力有限，先集中精力把重點行業的營商環境做好，再逐漸推廣這可能更加切實可行。

只要我們認識到營商環境的重要性，并對現在的差距有比較充分的認識，就能夠不斷地去改善營商環境。雖然過去幾年我們做了很大的努力，但考慮到營商環境的現狀，我們還有很大的空間。

（本刊編輯綜合整理）