新形勢下促進區域協調發展的根本遵循和行動指南

那丹丹

2019年第24期《求是》雜志上刊發了習近平總書記的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，文章回顧了新中國成立以來我國區域經濟發展經歷的三個歷史階段，分析了當前我國區域經濟發展出現一些新情況新問題，提出了新形勢下促進區域協調發展的思路、舉措和東北振興的戰略部署，是新時代推進區域協調發展的根本遵循和行動指南，對我省發展具有重大現實意義，為立足新方位、找準新坐標、展現新作為指明了前進方向。

一、回顧我國區域經濟發展的歷程、正確分析和判斷形勢是促進區域協調發展的前提和關鍵

所謂區域經濟發展戰略，是指在較長時期內根據對區域經濟、社會發展狀況的估量，考慮到區域經濟、社會發展中的各方面關系，對區域經濟發展的指導思想、所要達到的目標、所應解決的重點和所需經歷的階段以及必須采取的對策的總籌劃和總決策。新中國成立70年來，我國區域經濟發展主要經歷了三個階段。一是從新中國成立到改革開放前，我國的區域經濟發展基本上采取的是均衡發展戰略。1956年前后，隨著社會主義三大改造的基本完成，以毛澤東同志為核心的第一代領導集體在探索適合我國國情的社會主義建設道路時，形成了以《論十大關系》為代表的新思路，其中提出了“利用和發展沿海工業以促進內地工業發展”的戰略構想。這個時期國家投資建設的重點在內陸地區，經歷了156項工程建設和三線建設。這一政策使東西部地區的經濟發展差距逐漸縮小。二是改革開放之后，鄧小平同志提出“兩個大局”的戰略思想，即首先發展沿海地區，在沿海發展起來之后，沿海再支援內地的非均衡發展戰略。這一舉措充分發揮了沿海地區的比較優勢，取得了面向世界、先行發展的巨大成功。我國沿海地區的經濟增長率持續保持在全國的領先水平，使國民經濟整體水平有了較大的提高。在這一階段我國的區域非均衡發展戰略推動了我國市場化改革的進程和全方位對外開放格局的形成。三是20世紀90年代，我國開始對區域發展戰略進行調整，把促進地區經濟協調發展提到了重要的戰略高度。進入“十一五”時期以后，先后實施了西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展等戰略、形成了東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的格局。黨的十八大以來，中央從戰略和全局的高度，在繼續深入實施區域發展總體戰略的同時，實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，統籌東中西、協調南北方，進一步優化經濟發展空間格局。通過三大戰略引領，實現四大板塊和三大戰略融合，推動形成以沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，促進區域協調發展。

當前，隨著區域協調發展戰略的全面實施，使各區域的比較優勢得到充分發揮，呈現出增長較快、結構優化、協調性增強的良好態勢，但同時也出現了一些值得關注的新情況新問題。習近平總書記從三個方面進行了科學概括：一是當前區域經濟發展分化態勢明顯，長三角、珠三角等地區已初步走上高質量發展軌道，一些北方省份增長放緩，全國經濟重心進一步南移；二是發展動力極化現象日益突出，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯；三是部分區域發展面臨較大困難，東北地區、西北地區發展相對滯后，一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市發展活力不足。正是這樣的“新情況新問題”，構成了我們謀劃區域協調發展新思路新舉措的基本依據。

二、尊重客觀規律、發揮比較優勢、完善空間治理、保障民生底線是促進區域協調發展的根本遵循和行動指南

當前，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展是適應經濟發展新常態的主動選擇，是適應我國社會主要矛盾變化的必然要求，也是貫徹新發展理念的根本體現。因此，高質量發展階段對我國區域協調發展必然要提出新的要求。習近平總書記明確提出了新形勢下區域協調發展的總思路是“按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”，并提出“尊重客觀規律、發揮比較優勢、完善空間治理、保障民生底線”的具體要求。

新形勢下促進區域經濟協調發展，“要形成幾個能夠帶動全國高質量發展的新動力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區，以及一些重要城市群”。習近平總書記指出：“產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律。”所謂城市群，是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式，是指在特定地域范圍內，一般以1個以上特大城市為核心，由3個以上大城市為構成單元，依托發達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯系緊密、并最終實現高度同城化和高度一體化的城市群體。目前，世界上公認的城市群有：美國東北部大西洋沿岸城市群、日本東海道太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群、美國五大湖沿岸城市群、英格蘭城市群等，均是區域經濟發展中重要的增長極。我國“十三五”規劃綱要列出了19個城市群，目前承載了全國78%的人口，貢獻了超過80%的GDP。其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創造了超過一半的國內生產總值，是中國經濟的重要載體。2018年11月18日，中共中央、國務院發布的《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區域戰略融合發展，建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。習近平總書記強調，要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，提高資源配置效率。在政策措施方面，要形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場；要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。

我國幅員遼闊、人口眾多，區域之間的經濟發展差異巨大。經濟發展條件好的地區要“承載更多產業和人口，發揮價值創造作用”，生態功能強的地區要“得到有效保護，創造更多生態產品”，邊疆地區要“考慮國家安全因素，增強邊疆地區發展能力，使之有一定的人口和經濟支撐，以促進民族團結和邊疆穩定”。與此同時，要增強主體功能區的特殊保障功能，以適宜的考核體系、明確的底線思維和嚴格的制度，保障我國的糧食安全、生態安全、邊疆安全，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。在政策措施方面，要加快養老保險全國統籌進度，在全國范圍內實現制度統一和區域間互助共濟；要全面建立生態補償制度，形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面；要完善財政轉移支付制度，對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。

三、調整經濟結構、深化改革開放是“十四五”時期推動東北全面振興全方位振興的方向和突破口

習近平總書記在深入推進東北振興座談會上的重要講話中指出：“東北地區是我國重要的工業和農業基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要，關乎國家發展大局。”我國經濟進入新常態后，東北經濟發展一度陷入困境，經濟下行壓力較大。黨的十八大以來，習近平總書記5次考察調研，2次召開座談會，找準癥結、對癥下藥，作出了一系列重要指示為實現東北全面振興指明了方向。習近平總書記指出：“下一步，特別是‘十四五時期，要有新的戰略性舉措，推動東北地區實現全面振興。”

一是要有效整合資源，主動調整經濟結構，形成新的均衡發展的產業結構。習近平總書記在東北考察時指出“東北地區發展遇到新的困難和挑戰，這其中有全國‘三期疊加等共性方面的原因，也有東北地區產業結構、體制機制等個性方面的原因”，“要堅持把轉方式調結構作為振興發展的重中之重”。我省應根據市場需求變化進行相應調整，該升級的升級，該淘汰的淘汰，用信息技術改造傳統產業，整體推動傳統制造業新型化；要重點發展綠色食品、高端裝備、新材料、生物醫藥、新一代信息技術、新能源、節能環保等新興產業，培育健康養老、旅游休閑、文化娛樂等新增長點。同時，要加大創新投入，為產業多元化發展提供新動力。

二是要堅持全面深化改革，轉變觀念、大膽去闖，打造對外開放新前沿。我省國有企業比重大，是振興發展的關鍵領域，要切實深化國有企業改革創新，激發企業活力。同時，要加快轉變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，弘揚優秀企業家精神；要沖破人才發展的體制機制障礙，樹立鮮明的用人導向，吸引更多人才為振興發展服務。我省是我國向北開放的重要窗口和東北亞地區合作的重要樞紐，要堅決轉變觀念、大膽去闖，創新體制機制，深度融入共建“一帶一路”，打造對外開放新前沿，推動龍江全面振興全方位振興。

（作者系中共黑龍江省委黨校副教授）