“灰色治理”：找“狠人”辦棘手難題？

梁建強 邵琨 向定杰 鄭生竹 王井懷

當下，在基層治理中，灰色手段仍較常見，一些地方“狠作法”“土方法”“老辦法”屢見不鮮，現代化治理手段和方式的“新方法”匱乏，不僅容易激發矛盾，還帶來不穩定因素，受到干部群眾詬病。

基層治理常見灰色手段

基層工作，千頭萬緒。面對繁雜事務，按照相關要求，理應是將行政、法律等手段作為“主渠道”，然而，記者調研時發現，受制于各種原因，當這些辦法難以奏效，或是遭遇阻力時，不少基層干部還是使用了“土方法”“老辦法”“狠作法”作為應對。

——面對治理中的難點棘手問題，一些地方以“狠作法”連坐施壓。2018年3月，為貫徹上級農業產業結構調整政策，貴州省凱里市舟溪村下發《調整玉米種植結構通知》，其中規定，禁止在村內多處地方種植玉米，若被通報或處罰將免去3年的合作醫療補貼。在網上引起熱議后，當地撤銷了這個通知。

一些“狠作法”，還異化為選擇“狠人”上崗處置矛盾、施加壓力。

“現在有個怪現象，就是好人怕壞人，對亂擺放的小攤小販，警察、工商上去執法沒用。只有協管能管起來，別人不敢管的灰色地帶，他們也敢管。”蘇北某鎮一位干部說，一出事就是協管、臨時工，他們是鄉鎮聘用人員，工資不高，但是管得很來勁。

應引起注意的是，協管員中很多人有前科，有的坐過牢。“現在掃黑除惡，周邊一些鄉鎮的協管員基本全軍覆沒，因為要求要把坐過牢的從基層工作人員隊伍中清除出去。例如，我們鎮23個協管員，弄走了17個。”這名鎮干部說。

——面對下級或基層群眾的新期待，一些地方以“土辦法”交換利益。“做基層工作，特別是農村群眾工作，吃飯喝酒就是一種方法。”西部一名縣級干部說。

某縣為了搞一個評選，想讓村容村貌更好，達到衛生標準要求，但又無法調動村民積極性，眼瞅著快到驗收評比時間了。于是，在這緊要關頭，一名縣領導請村干部吃飯喝酒，酒桌上不談工作，只談感情。一名村干部說：“縣領導請咱吃飯，工作的事啥都不說，挨個敬我們酒，自己把自己喝那么多。咱還不明白嗎？回去抓緊組織村民打掃衛生。”

類似的辦法也應用于應對考核檢查上。在北方某省，為了讓貧困戶對前來檢查的領導、考核組如實反映基層扶貧工作，一些包戶干部不得不帶著米、面、油到貧困戶家做工作。“就像求著他們一樣。明明我們的工作都做到位了，就怕他不實事求是地說，還得提前去討好他。”一名基層干部說。

——面對來自上級部門的新要求，一些地方以“老辦法”默許變通。中部省份一村干部對記者說，2018年初，為了完成集體經濟“破萬”的指標，村干部找到村里有閑錢的人，拿出1萬元投入到集體經濟中。完成歲末年初的考核后，村集體再與這個人簽訂一份假的租賃合同，以租金的方式把錢還回去。

為了滿足考核目標、上級要求，類似的“左手倒右手”方式還有不少，看上去經濟社會發展了，但治理方式實質上仍是“老一套”，還給基層增加了任務量。

可短平快解決問題，但容易踩紅線

類似的“狠作法”“土方法”“老辦法”廣泛存在。有的地方干部說，對于這些方式雖心存顧慮，但有的時候為了快速解決問題，還是會采用。

一些“老辦法”執行中，通過形式主義操作，短暫達成了“考核目標”，但在相關的檢查工作中容易露出馬腳，最終殃及相關基層干部。“其實我們也不想造假，造假對我們個人也沒有好處。但有些任務，確實不合實際、不好完成，不得已而為之。”一名因此受處分人員說。

倚重利益交換，一些“土辦法”則帶來不少壞賬、爛賬。

一名基層干部對記者說，為了讓上訪戶不進京非訪，他所在的鄉鎮派3人一組一輛車24小時盯著上訪戶。“只要他不進京非訪，陪他去旅游都行。”記者問，這些費用如何處理？這名基層干部說，按照正常的財務要求和會計規則要求是沒法報銷的，只能放到其他名目里或者通過其他手段處理。

對于“狠方法”的推崇，看似解決了矛盾，但往往帶來更大的矛盾。

“農村征地拆遷、信訪維穩、脫貧攻堅等事務艱巨，不少人認為當村干部是苦差事。”貴州省銅仁市紀委常委于紅說，在此情形下，依賴有勢力、有手段的“狠人”來“救火”，也就成了一些地方短平快的“最佳選擇”。

“狠人”“混混”多有違法亂紀行為，但脫貧攻堅、鄉村振興中，他們中的有些人被視為“能人”，被發展成為“致富帶頭人”，有的還曾進入村兩委班子任職。這種現象的存在，有時或許確實在一定程度上推動了地方發展，但能人變“狠人”、“村干”變“村霸”的問題也時有發生。

“灰色治理”不能放任

武漢大學社會學院教授、中國鄉村治理研究中心研究員呂德文認為，應當認識到，灰色手段的使用，在很多地方是被動存在的，當正式制度、權威不夠，才通過非正式手段來補充。有的，在現實中有需要、有一定合理性。但是，原則、底線一定要明確，不能放任。

部分基層干部群眾指出，一些在基層存在較多、長時間沒有納入法律規范的事情，是使用灰色手段的重要領域。比如，違反公序良俗，對老人贍養義務履行不到位，不愛護公共衛生，鄰里糾紛等。但隨著近年來相關法律、法規的完善，有法可依、有規可循的背景下，治理方式就能規范很多。

“政府部門推進基層治理現代化，主要應該更加關注治理體系和結構現代化，比如各個部門、上下級關系要理順，行政要高效。等制度健全、法律更有力量了，大家更加遵紀守法，灰色手段自然就會用得少一些。”呂德文說。

“目前的現狀是基層要管，可實際又管不到，出問題追責的時候基層又跑不了。”多名受訪專家及基層干部群眾建議，推動行政執法權力下放，讓基層有更多的資源解決群眾身邊的難題；加大基層在脫貧攻堅、鄉村振興等項目安排上的主動權，減少不接地氣的僵硬規定，壓縮需要“灰色治理”的空間。

華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康認為，應加強高素質、專業化的基層干部隊伍建設。“從總體上來看，新時期需要重塑干部隊伍，包括從思想意識到具體開展工作的方式等，都需要與時俱進，要不斷提升基層干部依法依規開展工作、處置矛盾、化解風險的經驗、知識和能力水平。”

摘編自《半月談》2019年第23期