淺談“一河一策”行動計劃編制中的幾點思考

一、基本情況

“一河一策”是河長制精準施策的關鍵，“一河一策”行動計劃編制工作是落實全面推行河長制，加強河湖治理與保護工作不可或缺的重要環節。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于全面推行河長制的意見〉的通知》（廳字〔2016〕42號）、中共江蘇省委辦公廳文件《省委辦公廳、省政府辦公廳印發〈關于在全省全面推行河長制的實施意見〉的通知》（蘇辦發〔2017〕18號）的要求，為做好“一河一策”行動計劃的編制工作，江蘇省河長制工作辦公室制定了《江蘇省河長制“一河一策”行動計劃編制指南》（以下簡稱《指南》），全面指導省內河道、湖泊、水庫的“一河一策”行動計劃的編制。

鎮江市是江蘇省轄地級市，是省內經濟較為發達地區，長江三角洲重要的港口、風景旅游城市。地貌走勢為西高東低、南高北低，屬北亞熱帶季風氣候；市域面積3847km2，轄3個區、3個縣級市；2018年常住人口319.64萬。鎮江市是水資源較為豐富的城市，長江和大運河在這里交匯，秦淮河、太湖湖西、沿江三個水系在這里集聚。全市流域面積50km2以上骨干河流32條，其他區鄉鎮級河流328條，省名錄湖泊12座，在冊水庫109座。按照鎮江市政府《鎮江市全面推行河長制工作方案》（鎮辦發〔2017〕24號）的要求，上述河湖庫均須編制“一河一策”行動計劃，區縣級以上的河湖需要單獨編制“一河一策”，鄉鎮級的可按片區編制“一片一策”，編制工作量較大且較為繁瑣，共計有十幾家技術單位參與編制。經多方了解和實際編制工作中的情況總結，在本階段河湖庫“一河一策”行動計劃編制過程中，編制人員基本掌握了行動計劃編制的主要理念、原則和技術方法，積累了許多技術經驗，編制水平得到了提高，同時也認識到編制過程中出現的一些不足。本文從實際工作入手，總結歸納了幾點認識，作為下階段編制人員進一步思考和探討的方向，致力于答疑解惑，著手于后期“一河一策”行動計劃修編，更好地服務于河長制管理。

二、幾點思考

1.基礎調查仍需加強

“一河一策”行動計劃的現狀調查需要全面掌握河湖的基本情況，涉及水利、環保、國土、住建、農業等諸多領域，綜合性較強加上編制河湖的數量多、時間緊，在資料收集和調查中存在諸多困難，基礎調查較難到位。某些骨干河湖管理權限在市、縣一級的，有關水資源、水生態環境、水污染、水利管理與綜合功能等方面的資料較為齊全，但在鎮鄉級管理的河湖基礎資料嚴重缺乏，往往需要編制單位自行調查，即使相關部門配合，最終收集資料的完整性和準確度存在問題；某些河湖水域面積大，管理范圍寬闊，編制單位人力有限，往往現場只能找幾個典型點察看，較難做到面面俱到，全面掌握；調查的手段也較為單一，河湖面貌、水質、生態情況一般僅憑肉眼觀看，輔之現場拍照、記錄等；某些河道雖然基礎情況資料較為齊全，但具體到一些控制性指標又無法提供，比如河湖非法侵占比例、節水灌溉面積率、主要農作物測土配方施肥技術推廣覆蓋率、水利工程完好率等，由于專業性強又缺乏基礎數據，編制單位很難測算這些指標，即使測算也不準確、不精確。某些鄉鎮級河湖管理單位存在管理體制不順，職能交叉，人員缺乏等情況，直接導致在基礎資料收集中表現出不配合的狀態，還有亂填亂報的現象；某些管理單位對“河長制”政策的不重視，“一河一策”行動計劃編制全部推給編制單位，參與度不夠，也從側面反映編制單位對河湖管理單位關于“河長制”“一河一策”編制的意義在服務溝通和積極宣傳上不夠深入。

2.問題梳理要突出重點

現階段“一河一策”行動計劃主要現狀水平年是2017年，目標水平年是到2020年，通過3年的河長制管理緩解或解決一部分問題，使得在2020年年底達到一個階段的目標值，其中找準問題、找對問題是關鍵，要結合河湖保護治理的迫切需求，針對性地提出河湖存在的最突出問題。根據《指南》要求，需要分析河湖在水資源管理、河湖資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、長效管護、監管執法、綜合功能發揮等8個方面的主要問題。實際運用中，編制單位常會教條性的對上述8個方面均列出一些問題，表達平鋪直敘、沒有側重點。某些河道情況相似，編制單位就照貓畫虎，每本行動計劃報告提出的問題都差不多。沒有重點，沒有突出，最根本的是沒有深挖河湖保護治理最迫切的需求。某些河道某些問題存在多年，編制單位理解有限、未深挖原因，報告中簡單交代，沒有對問題的形成展開敘述，分析成因和治理的難點，造成后期在制定措施時顯得對策不夠針對，措施較單一。

3.對策措施要增強系統性

保護治理主要任務的確定一般遵循兩個原則：一是任務項及任務量應與已制定的河湖保護治理目標和指標值相匹配，各項任務實施和完成后，應能夠滿足總體目標達到要求。二是方案編制過程中，考慮現狀與目標的差距，針對突出問題，梳理確定納入“一河一策”行動計劃中的主要任務內容。實際編制過程中，因基礎調查難到位、問題梳理不夠突出，再加上缺乏規劃、時間緊、專業技術能力有限等其他因素，對策措施往往缺乏深度、不系統。有些河湖因基礎調查不到位，問題梳理時沒有搞清緣由，導致措施不適當、不合理、不實際；特別是對于難以一下子根治的問題，提出的措施要么含糊其辭、一帶而過，或者避而不談；要么“趕鴨子上架”，要求立即解決，實際在本階段又不能做到，被明確的責任主體較為抵觸。市縣級的河湖基本都有上位規劃，各部門研究成果可以借鑒或引用，作為對策措施相對妥當；而鄉鎮級的河湖有關規劃缺失較為嚴重，有關研究還尚未展開，對策措施很難具體。編制人員僅靠自身掌握的專業技能和行業經驗做法，有限地提出一些措施，是相對不系統、不協調的。

4.目標任務職責認領要分清

任務分解的目的是將河湖保護與治理的總體目標與任務，按照河長制分級管理工作的需要，分解到本河湖各分段（分區），以明確河湖分段（分區）的保護與治理目標任務要求。具體闡述就是安排河長制管理某一部門去牽頭解決某一實際問題，最終需要對實施的情況進行考核。一條河道、一座水庫或湖泊的管理大都涉及水利、農委、國土、環保、住建等多個部門，本身涉河事務管理就存在職能交叉，分工不明等問題。在任務分解到部門時，部門之間相互推諉、不愿領責、互不相讓的現象常有發生。最終解決方案一般都是責任均攤，不設主責，要不然則全部由河長辦接手領責。實際工作中，河長辦無權也沒有力量去直接解決某個實際問題，還需要重新牽頭與相關職能部門協商、商議之后，再由部門去分工解決。這些做法大大加重了河長辦的工作壓力，“一河一策”行動計劃編制用來統籌協調的意義實際上沒有達到，問題也不能及時得到解決。

三、結語

作為編制單位或人員應當從發展自身能力出發，提高組織保障，提高技術手段，提高服務水平。在“一河一策”編制技術團隊選擇上要包含水利、環保、住建、農業各個領域的專家，各領域人員要有高度的政治覺悟，對中央推行“河長制”政策繼續深化研究、深入剖析。提高勘察技術水平，要充分利用無人機、測量船、水質檢測儀、管道機器人等全面掌握河湖的基本情況；提高報告編制水平，加強專業理論學習，組織人員參與河長制培訓，提高出圖質量。主動與河長制各成員單位溝通和聯系，及時了解和充分利用已有規劃和有關研究成果，廣泛聽取各方意見和要求，積極參與河長制管理。上述幾點思考是“一河一策”行動計劃編制的難點和重點，只有認真克服困難、努力找尋答案，才能提高編制水平，更好地服務于河長制管理，服務于新時代生態文明發展戰略■