事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制若干問(wèn)題解析

歐陽(yáng)彬 湖南省水利廳

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。各單位全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制是確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)活動(dòng)全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，規(guī)范單位內(nèi)部全體人員。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理將財(cái)務(wù)管理工作與內(nèi)部控制手段高度結(jié)合，合理保證事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效，合理保證單位信息財(cái)務(wù)真實(shí)完整，有效防范舞弊和腐敗，提高事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和效果，實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，提升國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值增長(zhǎng)，對(duì)于推進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型具有重要意義。

一、事業(yè)單位實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的必要性

對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作，需要單位充分利用財(cái)務(wù)管理工具實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行管控，確保有限的資源能夠投入到價(jià)值增值環(huán)節(jié)，使得事業(yè)單位能夠更好地履行社會(huì)服務(wù)職能。具體來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的必要性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，加強(qiáng)對(duì)資金運(yùn)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式下，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理局限于事后核算，對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資金支出進(jìn)度缺乏監(jiān)管，操作不規(guī)范等現(xiàn)象會(huì)直接損害單位的利益。而完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理制度可以落實(shí)崗位責(zé)任制、嚴(yán)格控制資金支出關(guān)口，提升財(cái)務(wù)管理工作的成效；其二，確保國(guó)有資產(chǎn)的完整性。事業(yè)單位作為國(guó)家公益性組織，承擔(dān)著社會(huì)服務(wù)和資產(chǎn)管理的職能。在履行各項(xiàng)職權(quán)的過(guò)程中，如果缺乏完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理制度，可能會(huì)加大執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、引發(fā)資產(chǎn)價(jià)值流失等現(xiàn)象。通過(guò)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理工作能夠建立一套嚴(yán)密的保障機(jī)制，杜絕暗箱操作、違法徇私等現(xiàn)象；其三，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。事業(yè)單位作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化企業(yè)之間的聯(lián)系機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行情況和服務(wù)水平也直接影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的事實(shí)既能夠切實(shí)發(fā)揮自身的服務(wù)職能，也能夠及時(shí)向監(jiān)管部門反饋市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，平衡國(guó)家與企業(yè)單位之間的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[1]。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題分析

由于事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的特殊性，使得大部分管理層人員過(guò)度重視政治績(jī)效，在財(cái)政資金統(tǒng)籌配置、財(cái)務(wù)管理崗位設(shè)置以及固定資產(chǎn)控制等方面相對(duì)薄弱，影響了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理工作的實(shí)施成效。具體來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作中存在的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)：

其一，缺乏有效的內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)。內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)不完善主要體現(xiàn)在：在崗位設(shè)置方面，由于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員配備不足，事業(yè)單位的部分崗位安排存在一崗多職、不相容崗位尚未分離等現(xiàn)象。例如：印鑒保管、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、財(cái)務(wù)報(bào)銷以及臺(tái)賬錄入等崗位沒(méi)有落實(shí)職能分離原則，職能交叉、權(quán)限界定不明顯等問(wèn)題會(huì)引發(fā)財(cái)務(wù)管理漏洞；在會(huì)計(jì)核算層面，由于事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作局限于數(shù)據(jù)整合、報(bào)表編制、信息反饋以及財(cái)務(wù)報(bào)銷等，以事后核算為主，且對(duì)單位的重大經(jīng)濟(jì)決策和業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程了解不足，無(wú)法發(fā)揮財(cái)務(wù)管理工作，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，財(cái)務(wù)管理職能弱化現(xiàn)象較為明顯；在費(fèi)用支出控制層面，部分事業(yè)單位尚未針對(duì)經(jīng)費(fèi)支出制定相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)，包括會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)、招待費(fèi)已經(jīng)水電費(fèi)等。即使制定了相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)，但因業(yè)務(wù)部門人員缺乏對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作的重視程度，使得支出費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行率較低，實(shí)報(bào)實(shí)銷制現(xiàn)象依舊存在。

其二，資產(chǎn)和資金控制不夠嚴(yán)謹(jǐn)。一方面，我國(guó)行政事業(yè)單位自實(shí)行政府集中采購(gòu)以來(lái)，對(duì)于事業(yè)單位固定資產(chǎn)隨意采購(gòu)、重復(fù)購(gòu)置等現(xiàn)象得到了有效的遏制，但資產(chǎn)使用和管理方面還缺乏相應(yīng)的控制手段，“重采購(gòu)、輕管理”的現(xiàn)象比較普遍。例如：事業(yè)單位尚未針對(duì)資產(chǎn)日常管理工作建立定期盤點(diǎn)制度，對(duì)于購(gòu)置入庫(kù)的固定資產(chǎn)沒(méi)有及時(shí)入賬，使得明細(xì)賬目和實(shí)物卡片信息不一致等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了單位的資產(chǎn)價(jià)值。另一方面，大部分事業(yè)單位對(duì)資金統(tǒng)籌工作普遍采取預(yù)算管理手段，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金收支過(guò)程的控制。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于單位的預(yù)算編制內(nèi)容相對(duì)粗糙，增量預(yù)算法雖然編制流程簡(jiǎn)單，但參考數(shù)據(jù)較少。以上一年度的收支和本年度業(yè)務(wù)等數(shù)據(jù)作為核定基礎(chǔ)，無(wú)法細(xì)化到具體的預(yù)算支出項(xiàng)目；同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中還存在著剛性控制不足的問(wèn)題，個(gè)別預(yù)算責(zé)任部門隨意調(diào)整預(yù)算計(jì)劃或追加預(yù)算等現(xiàn)象較為明顯，造成單位預(yù)算執(zhí)行率較低，也影響了財(cái)政資金使用效益。

其三，內(nèi)部控制監(jiān)管不到位。事業(yè)單位普遍存在著內(nèi)部控制監(jiān)管不足的問(wèn)題，由于單位的監(jiān)督管理權(quán)力集中在管理機(jī)構(gòu)層面，內(nèi)部控制監(jiān)管局限于財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)核對(duì)以及業(yè)務(wù)操作規(guī)范性等方面，無(wú)法延伸到?jīng)Q策前端，財(cái)務(wù)監(jiān)管也不能作用于事業(yè)單位的一切重大經(jīng)濟(jì)決策；同時(shí)，事業(yè)單位尚未建立獨(dú)立運(yùn)行的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有針對(duì)審計(jì)工作制定審計(jì)流程、確定審計(jì)范圍，使得內(nèi)部控制監(jiān)管工作流于形式。此外，雖然國(guó)家制定了信息披露制度，但部分事業(yè)單位的財(cái)政資金動(dòng)向并未完全向社會(huì)公開(kāi)，外部監(jiān)管力度不足，這也是造成內(nèi)部審計(jì)失效的主要原因[2]。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理工作的對(duì)策

（一）建立有效的內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境

首先，事業(yè)單位的管理層人員應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變自身的管理理念，充分意識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理工作的重要性，發(fā)揮引導(dǎo)作用，組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)財(cái)政和財(cái)務(wù)相關(guān)的政策法規(guī)，從思想上提升執(zhí)行層人員的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理意識(shí)；同時(shí)，合理設(shè)置財(cái)務(wù)管理崗位，嚴(yán)格遵循不相容崗位分離原則，不僅要明確區(qū)分不同崗位的職能權(quán)限，還要落實(shí)崗位責(zé)任制度不斷完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理組織機(jī)構(gòu)。其次，規(guī)范會(huì)計(jì)核算的基本操作和處理流程。例如：建立會(huì)計(jì)核算定期抽查制度，延期上繳收入等行為；避免收入未入賬或資金賬外循環(huán)等現(xiàn)象；嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理制度，對(duì)于政府非稅收入應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶，并開(kāi)具相應(yīng)的財(cái)政票據(jù)，防止賬戶截留問(wèn)題。最后，針對(duì)費(fèi)用支出制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確支出業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，即支出事項(xiàng)和支出范圍。在遵循國(guó)家或地方法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)公用事業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、差旅費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)、接待費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、人員薪資標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確規(guī)定；另一方面，加強(qiáng)支出審批控制，采取分級(jí)審批、定額報(bào)銷等方式，對(duì)于超出額定標(biāo)準(zhǔn)的支出事項(xiàng)需要及時(shí)反饋給上級(jí)部門，如果不能提供相應(yīng)的支出憑證或支出原因，則不予審批。

（二）重視對(duì)資產(chǎn)和資金的內(nèi)部控制

從資產(chǎn)內(nèi)部控制層面來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從采購(gòu)環(huán)節(jié)入手，設(shè)置專門的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理崗位，以預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)，在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)展之前，聯(lián)合財(cái)務(wù)部門編制采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃，確定資產(chǎn)類別、采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)成本和供應(yīng)商選擇等；在采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行階段，事業(yè)單位要對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施歸口管理，通過(guò)資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)管理部門以及內(nèi)部審計(jì)部門的共同參與，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布政府采購(gòu)信息，開(kāi)展公開(kāi)招標(biāo)；對(duì)于采購(gòu)的固定資產(chǎn)實(shí)行入庫(kù)項(xiàng)目驗(yàn)收，由指定人員依據(jù)資產(chǎn)的規(guī)格、數(shù)量、價(jià)格以及質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)價(jià)和驗(yàn)收，并出具相應(yīng)的驗(yàn)收證明。在資產(chǎn)使用和管理環(huán)節(jié)，必須要落實(shí)定期盤點(diǎn)制度。由財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門聯(lián)合開(kāi)展資產(chǎn)數(shù)量盤點(diǎn)，即使了解資產(chǎn)現(xiàn)存數(shù)量和資產(chǎn)價(jià)值殘余量，并將相關(guān)數(shù)據(jù)錄入臺(tái)賬，確保賬實(shí)信息一致；同時(shí)，對(duì)資產(chǎn)實(shí)行合理配置，尤其要注意閑置資產(chǎn)的處理，盡量通過(guò)變賣、折舊等方式避免資產(chǎn)盈余價(jià)值流失[3]。

從資金內(nèi)部控制層面來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮預(yù)算管理工具的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金支出過(guò)程的監(jiān)管和控制。具體操作如下：以預(yù)算管理部門為牽頭部門，在財(cái)務(wù)部門的參與下協(xié)助業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算方案；依據(jù)事業(yè)單位下一年度的工作計(jì)劃，預(yù)測(cè)單位的收支規(guī)模和投資方向，確保預(yù)算方案能夠細(xì)化到各收支項(xiàng)目層面；嚴(yán)格執(zhí)行“二上二下”的預(yù)算方案審批流程，通過(guò)“總額控制、逐項(xiàng)批復(fù)、統(tǒng)籌管理”的審批和管理流程，確定下一年度的預(yù)算方案，并進(jìn)入執(zhí)行階段；預(yù)算編制方法的選擇應(yīng)當(dāng)考慮到經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的多元化，在增量預(yù)算法的基礎(chǔ)上引入滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算等，確保預(yù)算編制方案的可操作性；在預(yù)算執(zhí)行階段，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)針對(duì)預(yù)算追加調(diào)整建立相應(yīng)的審批流程，在貫徹“預(yù)算方案一經(jīng)下發(fā)不得隨意調(diào)整”政策的基礎(chǔ)上，對(duì)于因客觀因素不得不調(diào)整預(yù)算計(jì)劃的問(wèn)題，在經(jīng)過(guò)預(yù)算管理部門審批以后，才能進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)，有效提升事業(yè)單位整體的預(yù)算執(zhí)行率。

（三）發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)管的作用

一方面，為了確保內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的科學(xué)性，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立于管理層之外的內(nèi)部審計(jì)部門，并針對(duì)審計(jì)工作制定相應(yīng)的規(guī)章制度，包括審計(jì)對(duì)象、審計(jì)范圍、審計(jì)周期、審計(jì)方法等，指導(dǎo)審計(jì)工作的開(kāi)展；同時(shí)，審計(jì)部門除了承擔(dān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)核實(shí)工作以外，還需要監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目資金績(jī)效管理、業(yè)務(wù)操作規(guī)范性、資產(chǎn)盤點(diǎn)結(jié)果等，確保審計(jì)工作全面覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面。另一方面，從外部監(jiān)督層面來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位在履行信息披露制度的同時(shí)，還可以采取引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的方式，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系運(yùn)行成效進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，并出具相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告，指導(dǎo)事業(yè)單位不斷完善內(nèi)部控制管理機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)階段，事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)管理受外部環(huán)境影響較大，而財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理工作能夠提升單位的資金統(tǒng)籌能力和社會(huì)服務(wù)效益。因此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理工作，通過(guò)基礎(chǔ)環(huán)境完善、資金與資產(chǎn)控制以及內(nèi)部監(jiān)督管理等方式，逐步完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)劃和控制。