國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

車艷峰 柳林縣自然資源局

在對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基本特征和現(xiàn)存問題進(jìn)行了初步探究的基礎(chǔ)上，需要更加明確國家空間規(guī)劃體系改革對(duì)村莊規(guī)劃提出的具體要求，結(jié)合國土空間總體規(guī)劃之于村莊規(guī)劃的必要性。通過明確國土空間總體規(guī)劃的定位特征，進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)落實(shí)村莊規(guī)劃，創(chuàng)新村域空間的用途與管制方式。將村莊空間總體規(guī)劃的工作重心擴(kuò)大到自然資源管理與國土空間開發(fā)利用、村莊空間布局域建設(shè)管控上。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊規(guī)劃的現(xiàn)存問題

（一）管控脫離實(shí)際

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國土空間規(guī)劃的底層規(guī)劃編制單元，顯著的體現(xiàn)了“多規(guī)沖突”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)”作為核心規(guī)劃，兩規(guī)長期以來表現(xiàn)出與規(guī)劃目標(biāo)分離、存在技術(shù)路線偏差等問題，不利于保證總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)注重對(duì)地方發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用.以沿用城市總規(guī)的技術(shù)方法，缺少關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村出現(xiàn)的特定問題，無法解決其現(xiàn)實(shí)需求。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)圍繞耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以垂直分解的作業(yè)模式發(fā)揮作用，但具有細(xì)節(jié)關(guān)注不足，不注重因地制宜，因而也無法發(fā)揮良好的作用。此外，傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃采用“縣鄉(xiāng)同步編制”的工作模式，存在管控權(quán)和審批權(quán)過于集中的問題，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然完成了基礎(chǔ)任務(wù)，但無法取得完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土規(guī)編制，無法形成完整的成果。

（二）規(guī)劃的執(zhí)行誤差大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的總體規(guī)劃已經(jīng)形成了完整的總規(guī)成果，但編制完成度較低，進(jìn)而導(dǎo)致了城總規(guī)實(shí)施性較差的現(xiàn)象。且由于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)在對(duì)村莊規(guī)劃的引導(dǎo)僅僅是宏觀性、體系性的引導(dǎo)，至于具體的管控內(nèi)容和建設(shè)指導(dǎo)涉及的很少。主要作用在區(qū)分建設(shè)用地與非建設(shè)用地，這種管控作用十分弱，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)在鎮(zhèn)村規(guī)劃中的應(yīng)用體現(xiàn)出強(qiáng)烈的不適應(yīng)性。

（三）規(guī)模差異大、職能不完備

傳統(tǒng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)具有單一性，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模差異大的環(huán)境中無法良好發(fā)揮作用，無法滿足我國的建設(shè)和規(guī)劃需求。具體表現(xiàn)為，受到我國設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格、審批過于嚴(yán)格的硬性，許多滿足設(shè)市條件和有設(shè)迫切設(shè)市需求的地區(qū)很難通過法定程序升格為市。而且由于我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不完備，不具備建設(shè)審批等權(quán)力，對(duì)于一些重要自然資源由于沒有管理權(quán)限，對(duì)于生態(tài)資源沒有做出良好的保護(hù)措施，對(duì)于自然資源遭受破壞無能為力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模職能不完備還體現(xiàn)在當(dāng)下的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程都是綜合性的、籠統(tǒng)的，無法通過統(tǒng)一的、規(guī)定性條款滿足規(guī)劃，因而無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)管理需求。

二、村莊規(guī)劃法制建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）村莊規(guī)劃編制的影響

在促進(jìn)農(nóng)村開展的過程中，我國通過法律部門制定各類法律法規(guī)，用以指導(dǎo)村莊規(guī)劃作業(yè)，保證各項(xiàng)規(guī)劃工作能夠有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)和參考。但實(shí)際上通過調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，中央政府至今還沒有出臺(tái)專門的村莊規(guī)劃規(guī)范，許多相關(guān)作業(yè)在開展中缺乏核心指導(dǎo)，實(shí)際應(yīng)用的效果難以令人滿意。以《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為例，這部指導(dǎo)法律具有普適性，但不具有針對(duì)性，實(shí)際應(yīng)用效果差。主要是進(jìn)行村莊規(guī)劃作業(yè)時(shí)缺乏深度調(diào)研造成的，對(duì)于解決農(nóng)村的一些土地規(guī)劃和發(fā)展問題十分不利。

（二）村莊規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)際作用

各地方政府部門開展村莊規(guī)劃作業(yè)時(shí)離不開上級(jí)政府的審核，只有上級(jí)政府批準(zhǔn)并頒發(fā)許可證才有權(quán)開展后續(xù)的操作。受到村莊規(guī)劃實(shí)際環(huán)境的影響，在我國普遍存在各地的村莊規(guī)劃建設(shè)管理不合理，職權(quán)不清、管理相對(duì)混亂的現(xiàn)象，為相關(guān)工作的開展制造了極大的障礙。

在對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分析和調(diào)查之后不難發(fā)現(xiàn)，村莊規(guī)劃操作還存在一些問題，這極大的阻礙了相關(guān)工作的開展。第一，不同級(jí)別的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系不清，許多工作很難及時(shí)得到批準(zhǔn)，也就無從得以落實(shí)。第二，各機(jī)構(gòu)的運(yùn)行存在著職能交叉，對(duì)于規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見不一會(huì)造成混亂。第三，規(guī)劃管理部門的崗位編制混亂，很多崗位對(duì)于村莊規(guī)劃與建設(shè)沒有起到有效的指導(dǎo)作用，在開展相關(guān)作業(yè)時(shí)缺少有力的指導(dǎo)。

（三）村民自治組織發(fā)揮作用

為實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃能充分體現(xiàn)民意，保證農(nóng)村居民參與到村莊規(guī)劃編制工作中十分必要，這有助于促進(jìn)和保持農(nóng)村的長期穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)所得效益。這也是有關(guān)部門加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)的核心措施，有助于提高農(nóng)民的生產(chǎn)和生活積極性，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村事務(wù)的參與和管理。

實(shí)際上，我國村民自治組織的建設(shè)處于探索和起步階段，許多民主性活動(dòng)的實(shí)際應(yīng)用效果不佳，無法保證農(nóng)村居民參與規(guī)劃作業(yè)的熱情，村民自治組織的實(shí)際作用無法得到發(fā)揮，即村莊規(guī)劃編制無法體現(xiàn)村民意愿。村民自治組織流于形式，許多相關(guān)規(guī)劃操作無法代表村民的真實(shí)意愿。

三、村莊規(guī)劃的特征

村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃具有密切的、深入的聯(lián)系，為提高村莊規(guī)劃的功能性與實(shí)際效果，需要保證村莊規(guī)劃具有一些必備的特征。

（一）數(shù)據(jù)精確

我國的國土空間規(guī)劃工作中，數(shù)據(jù)測量的準(zhǔn)確性一直是一個(gè)難題，受測量和記錄方式不同的影響，很難保證圖、文本和表的高度一致。當(dāng)下的村莊規(guī)劃中，一般是使用大比例尺實(shí)測現(xiàn)狀圖作為基礎(chǔ)，大比例尺制圖有助于提高實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一致性的可能。保證數(shù)據(jù)來源的準(zhǔn)確性十分必要，尤其是由于永久基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用地指標(biāo)的存在，要求村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)必須保證準(zhǔn)確性，從而實(shí)現(xiàn)村民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利的可靠保障。

（二）可操作性強(qiáng)

村莊規(guī)劃是一項(xiàng)涉及范圍廣、工作量大的工程，包括土地資源的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)選擇、分區(qū)等。在具體操作中還包括土地、永久基本農(nóng)田、農(nóng)村居民點(diǎn)用地等的保護(hù)和保護(hù)規(guī)劃。為實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的高效、可靠進(jìn)行，需要給村莊規(guī)劃為提供明確地發(fā)展目標(biāo)，并結(jié)合實(shí)際的指導(dǎo)措施進(jìn)行落實(shí)，全面提升村莊規(guī)劃的可行性，保證國土空間規(guī)劃的可操作性原則。

四、村莊規(guī)劃的定位與本質(zhì)

（一）村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的落腳點(diǎn)

村莊規(guī)劃根據(jù)其確定的空間邊界的屬性，可以作為劃分農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間落地的依據(jù)。在上級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行土地資源優(yōu)化配置是村莊規(guī)劃的重要任務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村各級(jí)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決居住條件建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)施配備等資源配置問題。村莊規(guī)劃作為一種詳細(xì)的規(guī)劃，是國土規(guī)劃體系能得以發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)，是國土規(guī)劃工作的重要一環(huán)。

（二）村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的延伸

融合了空間管控和建設(shè)方案的選擇與設(shè)計(jì)，村莊規(guī)劃具有綜合性和精準(zhǔn)性。村莊規(guī)劃對(duì)于保證國土空間規(guī)劃的有效落實(shí)起到了不可替代的作用，因此也成為國土空間規(guī)劃的延伸和細(xì)化。村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)站在戰(zhàn)略的高度，對(duì)村莊內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活等空間問題進(jìn)行綜合考慮。并進(jìn)行適度的深入和細(xì)化，以因地制宜的落實(shí)國土空間規(guī)劃，為村莊規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)注入強(qiáng)大生命力。

五、小結(jié)

總體而言，提高對(duì)于農(nóng)村村莊規(guī)劃的重視，幫助村莊規(guī)劃建設(shè)走出困境，既是促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村繁榮的重要途徑，也是提高國土空間規(guī)劃質(zhì)量和效率的重要保障。本文結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下村莊規(guī)劃的建設(shè)現(xiàn)狀，探究村莊規(guī)劃的困境，村莊規(guī)劃普遍存在管理問題，這是阻礙村莊規(guī)劃建設(shè)作業(yè)的重要障礙為提高村莊規(guī)劃的權(quán)威性和可行性，還需全面深化落實(shí)村莊規(guī)劃的作業(yè)體系。