特殊工時制度實施中的問題與對策
——以武漢市為例

蘇煒杰

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

當前武漢市正處于經濟高質量發展的關鍵時期，且長江經濟帶發展、中部地區崛起等國家戰略的疊加聚焦也為武漢新發展提供了機遇。[1]完善的特殊工時制度既是構建和諧勞動關系的重要因素，也是武漢在邁向國家中心城市和新一線城市進程中勞動工作領域的重要一環。特殊工時制度與企業勞動者幸福感息息相關，它通過調動勞動者的工作積極性來提高勞動效率和促進員工身體健康，最終實現勞動者有尊嚴體面工作的社會理念。當前，部分企業存在濫用特殊工時制以逃避法律義務的現象，導致勞動者的休息休假權利、加班工資權利以及身體健康權等合法權益受到了嚴重侵害。

一、對市場經濟轉型初期建立的特殊工時制之評析

建國初期我國政府就注重出臺工時政策來保障勞動者的權益，且工時制度在上世紀九十年代市場經濟轉型時期逐步實現了制度化、規范化和體系化。但是在我國經濟快速進入后工業化和智能信息技術時代后，傳統工時制度規定與社會發展逐步脫節。

1.現行特殊工時制適用于市場經濟初期勞動過程。

(1)現行特殊工時制度的立法時間較早。我國關于工時制度的立法較為完善，在形式上包括了立法機關頒布的法律和政府部門出臺的文件，且主要是為了適應上世紀九十年代國家試行國企改革和初步建立社會主義市場經濟體制的需要，目的在于放寬政府對企業工時等內部管理活動過嚴管制導致的企業經營活力不足的局面。所以當時的特殊工時制度是在特定工作崗位和行業展開的，其標準也是嚴格按照標準工時制度進行設定的，具有適用范圍有限、審批適用嚴格和體現行政監督作用等明顯特征。這一過程中制定的主要法律包括《勞動法》(1994)、《關于職工工作時間的規定》(1995)、《關于職工工作時間的規定的實施辦法》(1995)、《關于企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》(1995)、《關于推動企業全面實施新工時制度的通知》(1997)、《職工帶薪年休假條例》(2008)以及《全國年節及紀念日放假辦法》(2013)等。

(2)特殊工時制度適用中存在概念混亂現象。精準理解并把握工時制度離不開對相關概念的區分與界定，實務活動和學術研究中出現頻率最多的詞語包括“非標準工時制度”、“不定時工作制度”、“彈性工時制”、“靈活工時制”和“綜合計算工時制度”等。

上述諸多概念必須在法律范圍內討論才具有規范意義，根據我國《勞動法》第三十六條、《國務院關于職工工作時間的規定》第三條等法規可以作出以下區別：首先，特殊工時制度指適用于特殊情況且需經過一定審批程序，工時長度和作息辦法異于標準工時制的工時制度。包括不定時工作制和綜合計算工時制兩種，其中不定時工作制度指勞動者的工作時間不受日、月延長時間標準限制工時制度；而綜合計算工時制度指以一定的期限為周期綜合計算工作時間的工時制度。其次，彈性工時制、非標準工時制和靈活工時制等都是與特殊工時制度相對應的概念，是在實務活動基于便捷形成的。彈性工時制概念源于德國，是企業管理實踐活動中引用較為廣泛的詞語；非標準工時制是學術研究中部分學者對法律文本中特殊工時制的另一種用語。

2.現行特殊工時制度立法體系上較為繁雜。過往對于特殊工時制度的立法文件可以從發展階段和適用主體等視角分為兩種類型，歷經較長計劃經濟時期和適用主體范圍有限的特性決定了該制度本身存在一定不足。

從發展階段看，特殊工時制度跨越了兩個較長的歷史時期，導致制度本身帶有計劃經濟時代的烙印。以《關于職工工作時間的規定》(1995)文件的頒布為界限，分為前一階段與計劃經濟時期傳統工業化社會配套，作為嚴格標準工時制附屬的制度類型，和后一階段與市場經濟初期強工業化社會配套的傳統特殊工時制類型。首先，前一階段據筆者考察最早在國務院《關于建筑業實行八小時、小禮拜工作制度的規定》(1956)和衛生部《關于從事放射線工作人員的工時和休假的意見》(1965)等文件中就反復提到了對于勞動者的勞動定額按八小時、小禮拜工作制度標準執行，嚴重損及勞動者身體健康的特殊行業可以低于這一標準執行，這可以說明在計劃經濟初期我國就確立了以日8小時為主的標準工作制度，而特殊工時制度僅適用于特定幾個危險行業中，且其適用范圍和具體標準等必須嚴格按照政府文件執行。其次，后一階段以國務院《關于職工工作時間的規定(修訂)》(1995)、《關于修改<國務院關于職工工作時間的規定>的決定》(1995)和原勞動部《關于企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》等文件為標志，基本確立了新的每日工作8小時、每周工作40小時的標準工時制度，和經審批后不超過這一標準的不定時工時制，此時在勞動立法將特殊工時制的適用范圍放寬為諸多行業，且下放行政審批權限也在一定程度上放松了對其適用的管控。

從適用主體看，可分為適用于普通勞動者和適用于女職工等特殊主體兩種類型。這樣可以將工時制度分為一般性規定和特殊性規定兩種，前者是針對大部分的勞動者所適用的工時制度；后者主要是針對女職工和未成年人等作出的縮短工時制，例如在國務院《女職工勞動保護特別規定》(2012)第六條和第九條等條文中就指出對懷孕和哺乳期的女職工，在工作期間需安排一定的休息時間。這種分散規定形式雖然對不同身體條件的勞動者給予工作時間方面的特殊考慮和照顧，一定程度上利于維護特殊類型勞動者身體健康權益，但是由于相關制度由不同部門制定，導致其缺乏內在統一性和適用上存在碎片化的現象。

二、特殊工時制度的價值理念和學術研究

1.特殊工時制度本質是維護勞動者權益。我國特殊工時制度立法目的旨在保證勞動者在有效完成工作任務基礎上，實現切實保護勞動者健康權、休息權的最高理念。過往規定特殊工時制度主要目的在于，確保勞動者有效履行勞動義務和便于企業對勞動者實行統一管理的需要，這導致了用人單位安排勞動者延長工時的條件和相關補償、懲罰制度等方面存在不足。[2]隨著我國從農業化階段轉入工業化時期，到當今信息化、科技化時代，提高勞動效率基礎上逐步縮短工時已經成為社會進步的標志，縮短工時是國內外的通行做法，而且工時立法的價值理念也發生了改變，由過往注重維護企業經濟效益轉為更加注重勞動者健康權的實現，縮短工時便于勞動者從工作中暫時解脫出來去追求和自由享受其他生活，這也是提升勞動者生活水平和幸福指數的指標之一。

2.特殊工時制度學術研究現狀。我國學術界對于工時制度的研究相對薄弱，多是從工時制度適用中的利弊及其完善、工時制度對比分析借鑒等層面展開，對于工時制度深層次法理分析較少。

就工時制度適用中的利弊，主要是從其運行對傳統或者新型就業形態的影響展開的。針對基于互聯網和電子郵件等新興遠程靈活化用工模式，現行傳統的工時制等勞動基準規定對這種非標準勞動關系產生了用工彈性和吸引力方面的負面效應。[3]企業實行特殊工時制過程中采用的日益精細化、量化的工作績效考核指標和快節奏開發方法，使緩解壓力的彈性工時制成了壓力來源，還成為通過加班來延長工作時間的借口，這同時也是高壓力加班工作的源頭。[4]

通過對比域內外工時制的優缺點，對我國工時制改革提出一定建議。日本《部分工時勞動法》修改后的亮點是有限度引入國際勞工組織所提倡的均等待遇原則，用同工同酬制度分層次保護滿足相應條件的勞工。[5]德國針對部分工時制建立了以《部分工時及臨時雇傭合同法》為核心和以《歐盟部分工時指令》等國際公約為輔的完善立法體系，保障了部分工時勞動者獲得平等待遇，注重企業在落實工時制度中的作用。[6]

對于工時制度的本質，主要從其所追求的價值和勞動基準原理角度展開的。工時制應該和市場化的勞動關系相符合，沿襲現行規定基礎上將所有關于工時方面的勞動基準重新整合，以勞動彈性化趨勢為要求針對不同行業及崗位設定細化的工時制選項，改現行事先行政審批為行政事后備案和監管模式，強調勞資雙方通過勞動合同來選擇是否適用特殊工時制。[7]

三、武漢企業實行特殊工時制度的現狀

武漢市經濟規模處于全國同類城市前列且存在多種類型經濟成分，用人單位采取的工時制度類型也較為全面，既有傳統工業企業中施行的標準工時制，也有高新企業混合適用標準工時和特殊工時制，而且新型經濟業態中也發展出新型工時制度，頗具研究價值。

1.武漢市特殊工時制度立法狀況。武漢市企業工時制度運行的法律依據除了上述《勞動法》和《職工工作時間的規定》等文件之外，適用性最強和關聯最密切的主要是省市主管部門頒布的幾個地方性法規和規章。

湖北省勞動廳《關于印發〈湖北省企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制審批辦法〉的通知》(鄂人社發〔2009〕13號)對于省內實行特殊工時制度企業范圍、工時類型和審批程序、處理措施等做出了更為詳細的規定。湖北省人力資源和社會保障廳《關于調整不定時工作制和綜合計算工時工作制行政許可、集體合同審查事項管轄的通知》(鄂人社函〔2016〕582號)，主要是基于國家簡政放權和改善行政審批程序的要求，賦予市一級政府人力資源和社會保障行政部門負責工時制度審批事項權力。武漢市人力資源和社會保障局《關于做好我市企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制審批工作的通知》(2011)，對于企業申請實施特殊工時制材料提交標準、審核要求、日常監督等方面做出了細化性規定，使得特殊工時制度的申請和實施程序的可操作性顯著增強。

2.武漢市企業特殊工時制度運行情況。據筆者對武漢市人力資源和社會保障局現行公開資料的整理，武漢企業特殊工時制的基本情況是：2015—2016年該行政部門批準實行特殊工時制的企業共27家，2016—2017年該行政部門批準實行特殊工時制的企業共45家，2017—2018年該行政部門批準實行特殊工時制的企業共54家，2018—2019年該行政部門批準實行特殊工時制的企業共59家，2019—2020年該行政部門批準實行特殊工時制的企業共63家。(1)根據筆者在武漢市人力資源和社會保障局網站輸入“工時制度”后，共檢索出11條有效公開信息。通過對這些信息中涉及特殊工時制度企業數據匯總后所得。

其主要特點為：第一，實行特殊工時制的企業數量每年呈現穩定提升的趨勢，其中年度增加最大值出現在2016年(該年度審批較上年增加了18家之多)，這和該年度湖北實施新的不定時工作制和綜合計算工時工作制行政許可制度改革密切相關，將不定時工時制審批權限下放地方政府極大激勵和便利了企業適用特殊工時制的愿望和行動。第二，實行特殊工時制的企業涉及到的行業類別較為廣泛，既有武漢市水務集團有限公司、武漢機場路發展有限公司這樣的國資背景企業，也有百勝餐飲(武漢)有限公司、武漢萬達國際電影城有限公司等大型私營企業，還有沃爾瑪(湖北)商業零售有限公司等外資背景企業，以及神州租車有限公司武漢分公司等新業態靈活共享經濟型企業。

同時，政府部門也注重特殊工時制度的政策宣傳，嚴格把控審核流程和審核內容，這些因素都促進了特殊工時制度在武漢企業運行過程中持續性、穩定性和充分性的特征，有效地維護了勞動者合法權益和促進了勞動關系和諧穩定發展。

四、武漢實行特殊工時制度中的問題及其原因

1.特殊工時制度中的兩個主要問題。第一，亂用特殊工時制損害勞動者權益。企業存在將不符合不定時工作制和綜合計算工時制的工作崗位不當申報為特殊工時制，規避標準工時制度中對工作時間和加班報酬的嚴格規定，嚴重侵犯了勞動者的休息休假權、健康權和加班報酬獲得等合法權益。一方面，企業不合理運用特殊工時制導致了過度勞動現象廣泛存在，這是我國從中等收入國家邁向高收入國家行列歷史進程中的一個顯著標志，勞動者延長工作時間推動了經濟發展但是也帶來一系列的社會問題。另一方面，工時制成為2019年熱點問題引發了社會熱議，但“996”工作制違背了現行勞動法相關規定，且也反映了政府在解決勞動者和企業利益沖突的過程中，對勞動者的保護義務之履行存在著不足。[8]其實企業延長工時不如提高工作效率，畢竟當前我國勞動者對工作之余實現家庭價值等美好生活追求遠勝于僅僅增加經濟利益的欲望。

第二，特殊工時制監督管理不規范。主要表現為政府審批有漏洞，企業缺乏與勞動者、工會的有效協商，執法部門對企業隨意加班導致勞動者休假制度落實和加班工資支付等方面監督不力，在面對這些嚴重侵害勞動者休息權和健康權等行為時，我國目前的勞動監察系統尚未完全履行這些職責。[9]而且當前對于特殊工時制度的監督主要以事前審批監督為主，對于批準實行特殊工時制企業的日常監督管理缺乏操作性較強的明確規定，特別是對于不當落實特殊工時制企業的行政許可的撤銷行為未有明確的立法，這對于該工時制度的落實顯然不利。

2.特殊工時制度中存在問題的主要原因。第一，工時立法相對滯后且位階較低。各地方工時制度所依據的《勞動法》頒布于1995年，當時我國處于國有和集體經濟占絕對地位的市場經濟體制確立初期，決定了當時以適應工業經濟條件下所需的標準工時制為主，對當前信息經濟時代所需要的靈活型特殊工時制未作規定，且可操作性也不強。另外，我國《關于職工工作時間的規定》(1995)、《審批辦法》(1995)等工時專門性規定也是僅僅作為《勞動法》的配套性措施，存在位階低、效力弱和內容缺等問題，而包括調整工時制度在內的專門基準性立法尚處于空白狀態。

值得注意的是，同時期其他國家和地區及時完善了特殊工時制相關立法，用以解決新業態就業模式和非標準勞動對傳統特殊工時制度的多種需求。德國修訂后的《工作時間法》支持企業適用召喚工作以及工時賬戶等特殊工作制，適度放松標準工時制對企業的束縛；日本2014年修訂后的《勞動基準法》也對工時制度進行了較大修改，放松了特殊工時制的適用領域和程序；國際標準化組織發布的《社會責任標準ISO26000》(2011)和國際海事組織發布的《國際海事勞工公約》(2006)也對相關行業的工時制度進行了改進；美國《公平勞工基準法》隨著社會的發展，逐步推行彈性工作計劃(flexible schedule)和非全日制就業(part-time employment)，相應地也對特殊工時制進行了完善。

第二，工時制度面臨新的沖擊。經濟新常態形勢下，以“互聯網+”和信息技術為支撐的新型用工模式對現有標準工時制提出了極大挑戰。一方面，新型平臺經濟中勞動者多采取靈活用工模式，例如在線金融、網約車服務等行業中，勞動者自行支配工作時間較少受用人單位控制性因素的約束。但現有特殊工時制中適用范圍、審批程序等規定并不能滿足當前社會對靈活工時的需求。另一方面，傳統行業中崗位由于采用新技術也逐漸對工時制提出新要求，例如教育行業的遠程教育、餐飲行業的外賣業務等，都需要員工24小時全天待命來應對用戶的及時需求。新經濟模式下工作運營機制和運營特征要求在工時制度領域制定更加靈活的彈性工作制，遺憾的是我國立法中尚未對這一需求做出法律制定或修訂方面的回應。

五、完善企業特殊工時制度的具體建議

特殊工時制度的完善需要中央和地方等多個層面的主體參與進來，可以從理念改進、出臺專門性規定和地方機制創新等方面展開具體討論。

1.轉變特殊工時制適用理念。特殊工時制度在理念上要注重對勞動者休息權和社會權的實現，摒棄過往過度注重實現用人單位的經濟價值的傾向。針對社會中標準工時制度彈性化、靈活用工規模化等工時改革的現實需求，我國現有的工時制度需要進行一定的改進，修改標準工時制中不合理的規定，增加規制靈活用工工時相關制度，在遵循現行工時制度發展規律的基礎上，通過法律修改和制定等法治化形式實現促進社會工時制度合理化的目標。

2.完善現有特殊工時制立法。構建多層次全方位的工時立法體系。一方面，核心是在國家和政府層面構建完善的工時立法體系。具體來說，在國家宏觀層面，加緊出臺《勞動標準法》或《工時休假法》等基準性法律，對特殊工時制度實現系統化規制；在政府中觀層面，修改現有文件以滿足信息經濟時代對工時制度的新要求，出臺新的工時實施辦法加強對工時制度的管理工作。

另一方面，最重要的是在地方政府微觀層面創新特殊工時制實施機制。地方政府可根據地區、行業發展的需求細化落實上位法規定，在國家專門立法尚未出臺的背景下，武漢等對特殊工時制度實踐較為充分的地方，可以由地方政府根據各類型各行業積累的經驗，在調研行業具體需求基礎上，針對特殊工時制勞動者分行業、分地區制定底線保障和一定程度區別待遇的適用規則，即特殊工時制企業需強制性地支付給勞動者滿足行業相應標準的工資和加班補助以及必要的補休期等，在此基礎上各企業、各行業可以根據經營效益提高對勞動者的待遇標準。通過這種靈活的特殊工時運行機制，來實現充分保障不同行業勞動者休息休假和加班工資支付等權益。

3.深化特殊工時制度改革。為了深化放管服改革和全面推行行政清單制度，國家人力資源和社會保障部自2018年開始陸續在深圳、泰州、杭州等地開展特殊工時制度改革，并且取得了一定的成功經驗。武漢在吸取這些先進地區經驗的基礎上要注重在制度上進行幾方面完善：第一，推行特殊工時崗位清單式管理，改報批制為審核制，即用人單位在滿足相關條件后僅需履行簡便的手續即可實行特殊工時制；人社部門要及時向社會公布清單管理目錄，采用動態管理和定期更新方式來接受員工和社會的監督，對執行不到位、存在侵害職工合法權益的企業，責令其限期整改或者撤銷特殊工時制資格。第二，在特殊工時制改革中注意統一標準，有效擴大實施特殊工時制的崗位目錄，且增加崗位描述來減少實施過程中不必要的障礙；完善監管措施，研發網上申報和監督平臺，[10]增加辦事效率的同時，也通過事中事后的監管來有效維護職工合法權益。

六、結 語

特殊工時制不是規避標準工時制的依據，也不是變相延長工時的借口。工時制度的法理在于規定勞動者合理的工作時間，確保其身體健康和工作效率來維持社會的穩定。當今對特殊工時制的改革，也應是依據崗位的性質而對工作時間作出合理安排，而非損害勞動者的健康權和休息權的制度安排。