政府投資項目采用EPC模式探析

王海濱

當前我國政府投資項目管理多采用DBB（設計—招標—建造）模式，特點是設計和施工分離，建設環境和管理法規等也多為DBB模式設立。EPC（設計—采購—施工）模式作為近年來推行總承包模式最主要的一種，與傳統的DBB模式相比，能更好地發揮設計主導作用，實現設計、采購和施工各個階段的合理交叉和協調，有效對質量、成本、進度進行控制，可大大降低建設單位合同關系及組織協調工作量。國務院制定的《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）已于2019 年 7 月 1 日起實施，作為政府投資領域的第一部行政法規，從行政法規層面對政府投資行為進行約束，也將對目前的政府投資EPC模式產生一定的變化和影響。

一、EPC模式實施情況

1.總承包主體單位選擇

由于同時具備與工程規模相適應的設計和施工資質單位較少，目前總承包單位多為具有相應資質的設計單位和施工單位組成的聯合體。從過去的市場情況來看，由設計單位牽頭在市場中占有的份額最大，但近幾年，市場不斷涌現出工程總承包發展突出的施工企業，取得一定成績。設計和施工在EPC模式中是相輔相成、交叉交融的兩個最重要環節，對工程總承包單位的技術能力和綜合管理能力提出較高的要求。設計單位的優勢在于處于建設產業鏈上游，更加清楚建設意圖和工程功能，可借助設計前沿技術，影響具體實施的方式和方法，提高效率和工程質量。施工單位的優勢在于現場綜合管理體系健全，各環節管控能力強，施工和采購管理能力強，更易控制施工成本和工期，資源整合能力強。整體而言設計單位技術能力強現場管理弱，而施工單位恰恰相反，需要建設單位根據具體項目和自身條件選擇。

2.建設單位管理模式

建設單位對EPC項目的管理一般采取兩種方式：即過程控制模式和事后監督模式。過程控制模式是指建設單位聘請監理人監督總承包商“設計、采購、施工”的各個環節，建設單位通過監理人各個環節的監督，介入對項目實施過程的管理。事后監督模式是指建設單位一般不介入對項目實施過程的管理，但在竣工驗收環節較為嚴格，通過嚴格的竣工驗收對項目實施全過程進行事后監督。

現有的建設法律環境下，建設單位、總承包單位和監理的關系很難理順，特別是總承包單位和監理人的管理定位很難平衡。根據《建筑法》等法規均明確監理人由建設單位委托，監理人應對總承包單位進行監管，而《建設工程監理規范》和《水運工程施工監理規范》等中明確，監理工作是針對施工企業的管理，據此又復原到強調建設單位管理的“建設單位—監理人—總承包單位（設計、施工單位作為EPC的內部關系）”管理模式，這種DBB模式的加強版與EPC的初衷矛盾，不能真正發揮EPC模式的優勢。為有效發揮EPC模式的特征和優勢，對EPC監理模式提出大膽設想，在現行法規未調整之前，施工監理人由EPC單位委托，納入總承包單位管理，建設單位委托專項監理協調、監督總承包單位。真正實現現場管理以EPC單位為主，在整個項目上可發揮更大的作用。專項監理負責對總承包單位的聯系和管理，建設單位基本不參與現場管理，使總承包單位和建設單位成為一個有共同目標的共同體。

二、《條例》對EPC模式的影響

1.發包階段

《條例》規定政府投資項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。之前工程總承包模式的發包階段并未區分企業投資和政府投資項目，建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包。但隨著《條例》的實施，政府投資項目需要在初步設計文件通過審查獲得批準后，才能進行總承包發包，進入到工程建設實施階段。

2.合同價格形式

為便于建設單位投資控制， EPC承包模式下通常借鑒FIDIC國際慣例，采用固定總價形式。但因發包時，尚無標準工程量清單， 缺乏清晰的發包計價依據，難以形成價格競爭機制，因此EPC模式下的固定價格的組成透明性不強。《條例》明確政府投資應公開透明的原則下，政府投資項目采用EPC模式時的計價方式需要靈活考慮固定總價以外的其他計價方式。對于政府投資項目合理確定價格形式，既符合《條例》規定的政府投資項目透明原則及對投資概算的控制，又能與政府投資項目傳統確立的財政評審、行政審計制度相協調融合。可采用固定總價+模擬單價的合同方式，合同中工程范圍和責任范圍明確任務約定包干，并嚴格約定包干部分調整合同價款的情形，如變更、法律法規、市場價格大幅波動等；而對于任務不明確且風險不可控的部分，采用模擬工程量清單等固定單價形式按實計量。這樣，既可以滿足建設單位預算管理和風險防控，又能保證總承包單位的積極性和預期利益。

三、政府投資項目采用EPC模式的建議

建立和完善相關的法規和制度。制定統一的規范，明確對EPC模式的管理辦法和操作規則，細化操作流程，制定適合EPC模式的規章制度，提高初步設計投資概算的科學性，加強對初步設計投資概算的評審。

改變老的管理理念和管理方式，提升政府人員的管理能力。提高建設單位的項目管理能力及責任，提高自身業務素質、管理技能及專業能力，才能與高水平的社會力量協同合作，充分利用雙方的專業優勢實現共贏。

做好充分的招標準備工作。EPC模式下的評標不同于傳統項目的評標，潛在投標人的設計、施工方案和報價清單不統一，評審難度較高，因此要建設單位要制定詳細、合理的評審方法和打分制度。

選擇優質的EPC單位。盡量選擇單一且實力強的工程總承包單位，因為EPC模式同意聯合體方式投標，需要詳盡的聯合協議，要細分利益及責任，對于一些界限不明確的工作內容，難以區分，導致雙方推諉，違背了EPC模式設計和施工融合的初衷。

四、結語

隨著《條例》的實施和供給側改革的深入開展，我國需求側的市場主導地位愈加突顯，近年來，隨著BIM技術、裝配式建筑的應用與發展，標志著建設項目向著工業化、信息化、精細化的方向發展。EPC承包模式將工程全過程歸到統一的管理之下，提供全過程服務模式，通過總承包商的集成一體化管理，可以降低交易和溝通成本，達到節省投資、縮短工期和保證質量的建設目標。政府作為買方市場，勢必將更多選擇對其更有利的EPC工程總成包發包模式。