完善質量責任體系強化建設單位首要責任《關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》解讀

本刊記者 柯善北

建筑工程質量是百年大計，事關人民群眾的生命財產安全，事關城鄉發展承續。近年來，我國建筑工程質量水平不斷提升，為國民經濟持續穩定發展和城鄉建設事業提供了有力保障。但在同時，建筑工程質量問題仍時有發生，一次次為我們敲響警鐘。

提升建筑工程質量，首先必須抓住解決問題的 “牛鼻子”，即厘清責任邊界，明確責任人，從而做到權責分明、有的放矢。為此，近日住房和城鄉建設部印發了《關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》（以下簡稱“《通知》”），依法界定并嚴格落實建設單位工程質量首要責任，進一步健全工程質量責任體系，推動工程質量提升，保障人民群眾生命財產安全。

從五方責任主體到第一責任人

改革開放以來，隨著經濟不斷發展和城市化進程不斷推進，我國建筑工程規模實現了爆炸式增長。與此同時，建筑質量管理體系不斷完善，建筑質量水平不斷提升，涌現了一批“高、深、大、難”工程項目，“中國建造”的品牌從國內逐步走向海外。

但我們也必須清醒地認識到，我國建筑工程質量水平總體上還不高，發展模式仍以粗放型為主，質量監管體系尚需進一步完善。可以說，當下的建筑工程質量水平，與綜合國力、國家地位，與綠色高質量發展路線，與人民群眾日益增長的美好生活需要是不匹配的。

對于工程質量，中央歷來高度重視，出臺系列政策文件不斷落實工程質量責任。《建筑法》及《建設工程質量管理條例》明確，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位對工程質量負責，即五方責任主體。住建部也出臺相關文件，施行五方責任主體項目負責人質量終身責任追究制度。

五方責任主體制度為工程質量提供有力保障，但在落實過程中也存在第一責任人不明、權責不清等問題，亟需進一步完善補充。

2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，首次提出“全面落實各方主體的工程質量責任，特別要強化建設單位的首要責任和勘察、設計、施工單位的主體責任”，明確建設單位第一責任人地位。

以《關于促進建筑業持續健康發展的意見》為指引，住建部出臺了系列政策進行落實。2017年3月，住建部印發《工程質量安全提升行動方案》，進一步完善工程質量安全管理制度，落實工程質量安全主體責任，強調“要強化建設單位的首要責任”。

2018年3月，《住房和城鄉建設部工程質量安全監管司2018年工作要點》圍繞“健全質量保障體系”進一步強調：嚴格落實各方主體責任，強化建設單位首要責任。2019年9月，國務院辦公廳轉發了住建部《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》，再次強調“突出建設單位首要責任”。

從五方責任主體到第一責任人，建筑工程質量責任劃分越來越清晰，質量責任體系也在不斷完善，從而促進質量管理制度更加科學合理，推動工程質量水平不斷提升。

限定權力邊界 全面履職盡責

作為工程項目的投資方，在項目建設全過程中，建設單位占據主導地位，在各方面都具備極強的話語權。相較于五方主體的其它四方，建設單位的權力邊界往往不受限制地向外擴張，如較為普遍的墊資承包施工現象就是這一問題的縮影。

這種不受控制的權力擴張，就導致建設單位在追求高額利潤的驅使下不斷壓減工期和成本，并出現違法指定分包、違法指定材料設備供應商、隨意變更設計、拖欠工程款項等行為。在權力擴張的同時，建設單位卻不承擔相應的質量管理責任，最終使得項目質量難以得到保障。

針對這一問題，《通知》提出，要充分認識落實建設單位工程質量首要責任重要意義。作為工程質量第一責任人，建設單位必須依法對工程質量承擔全面責任，嚴格落實項目法人責任制，依法開工建設，全面履行管理職責，確保工程質量符合國家法律法規、工程建設強制性標準和合同約定。

《通知》對建設單位的權力邊界進行限定，指出建設單位必須嚴格執行工程發包承包法規制度，不得有肢解發包工程、違規指定分包單位，以及直接指定專業分包、材料設備供應商等行為。同時要求建設單位必須保障合理工期和造價，推行施工過程結算，不得以設計變更、工程洽商等理由變相拖延結算。

另一方面，《通知》還要求建設單位全面履行質量管理職責，健全工程項目質量管理體系，配備專職人員并明確其質量管理職責；不得明示或者暗示設計、施工等單位違反工程建設強制性標準，禁止以“優化設計”等名義變相違反工程建設強制性標準。

強化住宅質量管理 保障人民群眾權益

住宅項目涉及人群廣，也是引發人民群眾投訴較多的區域，不僅極大地損害了購房群體的切身利益，也動搖了主管部門的權威性和房地產市場的穩定性。究其原因，是項目開發商片面準求高額利潤，對項目質量把控不嚴，同時售后的維修保養服務不到位。

《通知》明確指出，要完善住宅工程質量與市場監管聯動機制，督促建設單位加強工程質量管理，嚴格履行質量保修責任。

外墻脫落、屋頂滲水是住宅項目常發病害，關鍵在于后續多方推諉維保責任，導致矛盾進一步激化。為此，《通知》要求建設單位必須嚴格履行質量保修責任，要建立質量回訪和質量投訴處理機制，及時組織處理保修范圍和保修期限內出現的質量問題，并對造成的損失先行賠償。同時，特別針對房地產企業在項目結束后注銷公司的情形，《通知》指出必須明確由其他房地產開發企業或具有承接能力的法人承接質量保修責任。

信息不對等也是造成購房者利益受損的重要因素。《通知》指出，建設單位必須加強質量信息公開。住宅工程開工前，建設單位要公開工程規劃許可、施工許可、工程結構形式等信息；交付使用前，應公開質量承諾書、工程竣工驗收報告、質量保修負責人及聯系方式等信息。

另外，《通知》還強調加強工程質量與房屋預售聯動管理，進一步避免“爛尾樓”的出現。

由規模時代走向質量時代，我國經濟發展模式已經在悄然改變。如何不斷提升供給側的品質，更好地服務于人民群眾，更好地推動社會主義建設，是各行各業必須思考的共同課題。建筑工程質量水平決定了社會經濟發展的基底，建設單位必須扛起首要責任，在高質量發展的主戰場贏得勝利。