戶籍政策中公民平等權的憲法思考——以上海大學生落戶新政為例

張敬軒 蘇小悅

(中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

一、問題的提出

2018年8月3日，上海學生就業服務網公布了名為《2018年非上海生源應屆普通高校畢業生進滬就業申請本市戶籍評分辦法》的文件，其中值得關注的是新增一條“以北京大學、清華大學為試點，探索建立對本科階段為國內高水平大學的應屆畢業生，符合基本申報條件即可直接落戶的綠色通道政策”的規定。根據筆者掌握的公開資料，現有的大學生落戶政策是將申請人學位、學歷、畢業院校、學習成績、外語成績等指標在一定的評分體系內賦以不同分數，而引起輿論廣泛討論的恰恰是該文件中對以清華、北大的本科畢業生所開辟的不參與評分而直接落戶的“綠色通道”這一條款。

上海市的戶口新政之所以引起輿論關注，有以下三點原因：一是上海戶口不僅是一種戶口身份證明，更代表了隱含在戶口背后的各項諸如住房、醫療、教育等公共福利與社保資源的分配；二是該條款非常具體地指定高校畢業生作出的特別規定，引起了輿論對于“學歷歧視”“地域公平”等社會問題的爭論；三是在我國大城市普遍采用“留住人才”的思維下，上海卻“選擇性”忽視了本地復旦、交大等院校畢業生，這樣的政策走向是否與當下的戶籍改革目標背道而馳。

新政的試點以清華、北大的本科生這一具體而特定身份區分其他非戶籍公民，并形成了區別對待的公共政策。從憲法的公平原則出發來審視，這一特殊的條款所形成的清北本科生與全國諸多其他類型畢業生的區分，是否符合憲法公平原則的精神。

是否屬于我國憲法規定的合理的差別待遇；是否具有正當目的與合理聯系；是否有利于實現我國未來人口戶籍改革的最終目標——公民遷徙自由；是否會造成社會弱勢群體的利益損害與不利后果，而這些不利后果與所欲實現的公共利益是否成比例。

二、平等權在我國憲法中的體現及功能

從世界各國憲法發展的進程來看，民主和人權始終是憲法核心的價值追求，而平等則是民主與人權的核心。拉德布魯赫說過：“平等一直都是針對不平等的抽象。”①Rabruch,Rechtsphilosophie,8Aufl.1973.S122。戴雪也對平等有過如下的表述：所謂平等權是指法治而非人治。每個人受某法的統治，即這一法律有一個獨立的司法機關平等地適用于一切人[1]。從近代的孟德斯鳩、盧梭到現代的羅爾斯、德沃金等對這一概念也都有不同的定義，可見這一概念具有復雜、豐富的內涵。當平等演化為平等權成為一項立法原則和立法理念進入各國憲法后，平等權作為一項當然的憲法權利被人們認知與運用。

在我國憲法語境下，關于平等權的概念有以下幾種：廉希圣教授認為，“平等權是公民在政治經濟和社會的一切領域內依法享有的同其他公民同等的權利,是不因任何外在差別而給予區別對待的一種權利?！盵2]徐顯明教授認為,“公民的平等權是指所有公民根據法律規定,享有同等的權利和承擔同等的義務?！盵3]但眾多的概念不影響其實質的表達，平等權是包含形式平等與實質平等的公民權利。將平等權作為一項內容豐富的憲法基本權利在憲法中進行定位，主要從權利研究這一路徑對平等權的體現與功能進行探究更為準確。

(一)體現

從文本入手探究我國平等權的憲法體現應當首先確定其性質如何，而關于平等權的性質問題研究我國學術界有著不同的觀點，大致分為原則說、權利說、原則和權利雙重屬性說，從我國憲法文本來看更側重于原則說，這也是平等權在當下實踐中往往只能發揮原則性作用的主要原因。如果平等權的屬性因為缺少足夠的具體內涵卻無法成為一種實在的憲法性權利，而只有通過憲法其他權利作為載體間接地體現出平等權的價值，這樣的認知態度無疑會使公民的平等權極易受到來自國家的侵犯。因此，憲法平等權從性質上應該改變“原則外衣”，回歸權利本性[4]。平等權更多的權利性質會使其獲得豐富的內涵，盡管其本身具有原則性、抽象性，但這樣的性質使其更顯重要與值得保護。

平等權在我國的憲法文本中具有重要地位，我國《憲法》上的平等條款在文本上具有多樣性和綜合性的特點，同時，我國憲法中還有“區別對待”的內容，即我國《憲法》在規定平等權的同時還規定了大量的“優先權”制度[5]。我國憲法第33條規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，一般認為這就是我國的憲法平等權條款。相較于德國《基本法》第3條的集中表述平等權的形式不同，我國《憲法》中平等條款較為分散，在“總綱”與“公民的基本權利和義務”兩部分均有相應規定。因此，我國憲法中的平等權亦可分為一般平等權與特殊平等權，一般平等權就是憲法33條的內容，特殊平等權則包括民族、信仰、男女的平等。但我國憲法中值得一提的有兩處：一是憲法在第5條第5款中規定了反對特權：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”但在生活實踐與司法適用中，這一條款并未引起人們應有的重視；二是在選舉權條款中，分別針對民族、種族、性別、教育程度、財產狀況、居住期限等要素提出了禁止區分對待的規定。上述這些關于平等權的憲法規定形成了完整的平等權的規范體系。即一切國家機關的活動，相關公共政策的形成必須受到包含平等權在內的憲法約束，國家機關就實施憲法中的平等權規范負有義務。

平等權由于其自身獨特的性質，沒有像生命權、健康權等其他基本權利有著具體內容，而是要通過其他權利的內容來體現。只有當其他權利被權利主體行使時，才會充分體現平等權的價值與精神。既包括實體權利，如就業平等權、教育平等權、選舉平等權等；也包括程序上的權利，即相同的規則對待同類的人或事，使其享有平等的程序權利，承擔平等的程序義務。這種多重的性質也使得平等權在憲法中體現出未能滿足法治現實需求的狀況。對照國際人權公約對平等權的規定，具體規定及救濟方式還不夠細化?？傮w來講，我國憲法中平等權相關規定的體系較為完整，但規定的較為簡單，且操作性不強；沒有規定憲法權利保障機關特別是司憲機關,僅有的程序規定過于粗疏,這些都不利于平等權的實現[6]；對如何限制國家機關的權力，不得歧視與不合理差別對待的條款不夠重視。

(二)功能

探究平等權在我國憲法中的功能，應先厘清基本權利在我國憲法中的地位和作用，再結合上述平等權在我國憲法語境中的體現與特殊性質，進而得出較為準確的結論。首先，憲法的核心在于它是公民權利的保障書，最重要的價值在于自由與平等，也可以說平等是自由的基石。其次，平等作為現代民主社會的重要原則和共產主義的基礎，①馬克思曾在《1844年經濟學一哲學手稿》中講到“平等，作為共產主義的基礎，乃是共產主義的政治的根據?！焙髞碛衷趪H工人協會共同章程中指出，工人階級的解放斗爭是為了爭取平等的權利和義務。恩格斯在《反杜林論》中進一步講到“無產階級平等要求的實際內容都是消滅階級的要求”根據這些及馬恩關于共產主義的有關思想，可以說把平等作為共產主義的基礎,是馬克思主義平等觀的重要內容。平等權在憲法中的功能愈加凸顯其重要性，完善我國涉及平等權的法律制度及健全法律體系，具有巨大作用。

1.原則功能

平等權作為一項憲法的基本權利，應成為憲法在調整宏觀社會關系時所應遵循的準則之一,對其他具體有關平等權的憲法規范的確立和實踐有充分的指導作用。但筆者認為，平等權不僅應對其他憲法規范有該作用，也應當對其他法律、法規、行政規章甚至地方公共政策、條例等發揮充分的原則遵從作用。該功能的擴大化并不會必然造成立法困難的窘境，相反會使我國法律體系構成更為有機、統一的整體。

以法律為例，憲法權利與法律權利的本質區別在于前者是制憲裁量的結果，后者是立法裁量的產物[7]。這一功能可以看作是憲法與法律的母子法關系理論得出的結論，也是當下憲法權利法律化的體現。這一功能使法律權利形成憲法權利的價值目標、權利內容和權利外觀，但也造成了憲法權利效力的虛置，往往被某些立法者視而不見，間接導致了這些基本權利被束之高閣后得不到保護的狀況。

2.保障功能

我國憲法中，平等權作為公民基本權利得到確認，同時，具體的立法中也得到進一步明確和保護。由于我國憲法文本中的平等權規定缺乏一定的操作性和傾向于政治宣言性質，而未能充分發揮該作用。德國憲法學家卡爾·施密特認為，“個人的自由與平等是國家獨立存在的條件,也是國家權力行使過程的界限?；緳嗬麖谋举|上講并非一種法益, 而是一種廣泛的自由, 從而產生各種權利——特別是防御權——針對國家公權力的不受限制的個人自由空間?！盵8]通過借鑒德國國家保護義務理論，不僅能補足我國公民平等權傳統的防御權范圍,更賦予了其積極受益權的功能。至于學界在國家保護義務理論中所討論的“廣義說”還是“狹義說”，對于國家保障公民平等權的正當性沒有任何影響，即無論侵權主體來自公權力或第三者，國家都會依據憲法文本中的平等權對受到侵害的主體給予保護。

三、戶籍改革與平等權差別待遇的聯系

“法律面前人人平等”是對平等權的最經典的表述，其本質在于禁止差別待遇，但這里的禁止是不合理的差別待遇。差別待遇的存在具有必然性，否則就會出現“多數人的暴政”“形式平等導致的實質不平等”的情況。而在我國之前的戶籍改革中，許多涉及公民利益的法律和規范性文件將公民分為農村居民和城鎮居民，并直接規定其不同的權利與義務。因此，當前及未來戶籍制度的改革工作與公民平等權中的差別待遇問題有著重大的聯系。

(一)合理的差別待遇

“合理”，這一詞匯在我國當下的法律體系中并不常見，因為其具有抽象性與不確定性。但是運用韋伯的理論與我國當前公民平等權保護的實踐，可以從三個角度闡釋：一是實質平等對形式平等的矯正；二是少數人權利保護；三是福利國家理念與對不平等的再平衡[9]。但這樣的解釋仍然具有抽象性，而且如果立法者在設置差別待遇時失去判定的自覺意識，導致的后果可想而知。因此，建立一套便于操作的原則性標準至關重要，合理的差別待遇的設置必須考慮正當目標、正當分類、正當關聯、正當比例這些因素。尤其涉及社會公共領域的立法，往往會造成受歧視群體或特權群體的產生。

(二)戶籍制度與差別待遇

以戶籍制度為代表的城鄉二元結構產物，在一定的歷史時期具有“合理性”。但從當下我國的經濟發展、社會進步程度等方面來考察，其存在深深地影響了公民的政治經濟權利、人格權利等，選舉法中關于農民選舉權的著名“四分之一”條款就是侵犯公民平等權的例子。如果說戶籍制度當前的導向在于實現國家經濟快速的發展及政治環境的穩定，那么未來則必須以社會公平、合理管理為導向。

需要說明的是，戶籍制度改革的對象并非人口管理本身，而應當是添附在戶籍之內的對公民的不合理差別待遇。這使得戶籍改革由工具性目標轉向權利價值目標[10]，盡管這樣的導向會使城市管理、社會治安受到一定沖擊，城市管理者也一定會以“資源有限”“秩序混亂”這樣的措辭來阻礙其實施。

戶籍由審批制到登記制，包括當下的積分落戶等，雖然是對既往制度的一種否定，但對于需要落戶的公民來講仍然困難重重。如何真正對所有公民做到合理的差別待遇，仍然是當下我國戶籍改革中無法突破的“堅冰”。但不論從國內環境還是我國簽署的“國際人權兩公約”來說，摒棄因戶籍身份造成的差異，才能真正做到公民的社會平等。

四、上海大學生落戶政策的平等權問題

當前，我國戶籍制度改革中，特大城市的戶籍與教育、住房、醫療和社會保障等公共福利待遇緊密掛鉤。尤其以北上廣為代表的城市紛紛出臺了具有地方特色的落戶政策，方式大約有人才引進、親友投靠、積分落戶等。這樣的方式雖然是比以前戶籍制度進步，但又引發了許多不良的連鎖效應，例如，在北京、上海利用“假結婚”“假親戚”來達到落戶目的已經成為“經濟產業”。但本次的“上海新政”中的“清北本科直接落戶”成為輿論中“最后一根稻草”，其最主要原因在于清華、北大第一學歷這些標簽能否直接存在于涉及重大公共利益的上海戶籍政策。如果說其中涉及的分類落戶制度帶來的不平等人們尚且可以忍受，但“新政”特指的“清北本科”使得人們對其中的教育平等、學歷歧視問題進行了思考與討論。筆者以上文中得出的理論為基礎，試圖對其中的問題做出來自憲法學的思考。

(一)正當目的

法律是對社會關系的調整，所有涉及社會公共的政策都應當具有充分、正當目的。該“新規”來源是所謂的“上海經濟社會發展對非上海生源應屆高校畢業生的需求及市政府相關政策”，看起來“上海市的經濟社會發展”這一目的是出于正當的公共利益。但“上海市經濟社會發展”及“市政府相關政策”的概念、內涵、外延根本無法確定，社會大眾更是無從判斷何種需求是真的正當合理，這類需要專業判斷的問題如果沒有政府、專家、媒體以及大眾的理性論證，是無法令人信服。

從司法審查的視域出發，文件中涉及的“評分辦法”是政府的議事協調機構制定的內部文件，尚未產生效力。如果未來對其進行司法審查，就會產生對制定機關的裁量標準、審查強度的問題?！靶乱帯鄙婕肮襁w徙自由、平等權等基本權利，戶籍制度則影響當地公民的構成，對于其民主制度、經濟制度產生的影響巨大，本案應該受到較為嚴格的審查，適用更為嚴格的標準。因此，關于其目的正當性的論證必須達到相當高的強度。本文基于憲法文本的平等權的有關規定及精神，對該“新政”進行的討論，其目的正當性值得懷疑與探討。

(二)合理分類

美國大法官強調，“憲法并不禁止政府對人們進行分類，憲法所禁止的，是那種在法律所規定的類別與適當的政府目的之間不具有任何聯系的不合理分類?！盵11]例如，我國歷史中就有對“君上—臣下”“國民—非國民”這樣的分類，但分類的合理性這一概念是非常抽象的。根據圖斯曼和坦布魯克的解釋,所謂“合理分類”,是指相對于法律目標而言 ,一項法律必須能將法律目標處境相同的所有人都包括在內。法律的目標或者是排除公共危害,或者是取得某種積極的公益效應[12]。合理分類的范圍不能過大或過小，其標準也應當依據具體權利的性質不同分別制定。

在我國的立法實踐中，有許多對公民身份進行的法律分類條文，典型的就有1958年由全國人大常委會通過的《戶口登記條例》，農民成為與城鎮人口對立的法律身份，由此，也帶來了選舉權、社會權，甚至人格權的隔離，盡管如此，法律分類在當時具有特殊的意義，但這樣的分類是非常不合理的。“新政”將“清北本科”與其他落戶者進行分類進而對待以不同政策，這樣的分類沒有較為有力的說服力。對輿論所討論的歧視問題，作為一項涉及廣大公民重要權利的公共政策的指定更應慎重。這樣武斷的分類盡管可能是基于一定的社會現實考慮，但從法律合理性這一層面來講是不恰當、不適宜。

(三)合理關聯

憲法平等權并不排斥區分與對待，但這樣的區分與對待必須受到來自憲法的制約，也必須與其政策目的之間有合理關聯。當前，大部分城市的戶籍制度改革進入深水區，一個地區的各類資源分配卻仍然與戶籍身份緊密掛鉤。以上海為代表的評分制代表了一種相對公平與符合現狀的政策發展方向。通過研究既有的評分制，在以學歷為代表的教育評分盡管劃定了第一階梯、第二階梯等，但仍然沒有對其進行固定，且在該評分體系內部也沒有所謂的“綠色通道”。因此，盡管人們普遍承認學歷作為戶籍門檻，但“新政”將“清北本科”作為特殊標簽從而進行特殊優待，是無法令社會大眾信服。

“清北本科”作為高考勝出的身份標簽享受著豐富的高等教育資源。本身優異的生源加之優質的師資、文化傳統與物質條件，在相當概率上是會培養出最優秀的人才。但這種整體的優秀能否導出在上海的戶籍新政中僅以學校作為標簽，做公共資源類型化的供給安排尚存疑問。將學校特定化，然后再對碩博這樣的高學歷人才排除，這樣的精細化制度設計又與公共利益真的存在合理關聯嗎？盡管在當前人才資源市場，“清北本科”是人們普遍認同的優秀人才，但這應當是社會經濟的選擇結果，而不是政府部門在打著公共利益的名義而大張旗鼓地推波助瀾。作為涉及資源分配的公共政策，如果同政策目的沒有合理關聯是很可能違背法律精神，甚至憲法原則。

(四)比例原則

除要考慮公共政策是否具有正當目的，手段與目的的合理關聯，其政策制定中是否符合比例原則仍然值得商榷。通過思考“新規”對不符合“清北本科”的畢業生造成了相當的歧視及其他不利后果?！靶乱帯辈粌H是指社會人才市場的競爭所致，還在于公共政策除對利益與資源進行分配，還具有形塑觀念與社會結構的重要作用。從社會觀的角度出發，此次“新規”對北清兩校本科畢業生與其他同等條件大學生的區別對待，可謂是這種觀念的“極致”表達。這樣的區別對待固然會推動社會大眾對于“清北本科”的追求，但通過公共政策的制定而明顯損害其他同等條件者的落戶“利益”又是否符合“比例”。

目前，戶籍制度仍然是地方政府調控社會秩序、經濟發展的“鑰匙”，通過提高或降低門檻可以有效地進行人口結構的優化與經濟質量的提升。但公共政策需基于公共利益考量，基于憲法規范與精神促進社會的均衡、充分發展，而不是進一步固化不合理觀念，并在客觀上造成社會的結構性不均衡。上海市的既有規定注意到了這一點，由此包含了大量外語水平、科技創新、計算機水平、學歷層次、專業屬性的考量要素，但此次試點的“新規”如要真正符合憲法的平等精神，或許還需更加充分且正當的理由。

五、結語

“人類中間有兩種不平等：有一種我稱之為自然的或身體上的不平等，因為它是被自然所確定的，包括年齡、健康、體力與精神的不同；另一種可以稱之為道德的或政治上的不平等，它必須依賴某種約定，是由于人們的同意而確定下來，或是被人們同意所批準的?！盵13]我國現階段仍是發展不平衡、不充分的國家，教育資源分配尤其不均。公民通過深造，獲取更多教育資源某種意義上正是對資源不足、不均的回應。在大學階段，公民可以接受符合國家標準的高等教育，很少受進入大學之前因為地區差異、社會階層、家庭背景等因素的影響，從而實現人與人間相對公平的競爭。公共政策過于注重本科學歷的“掐尖”，恰恰是輕忽了教育資源不足、分配不均的國情，與非清北本科學生在接受高等教育階段的努力與奮斗。

基于憲法人人平等、人格自由發展與尊嚴的理念，公共部門在形成公共政策時，應需充分地進行實質判斷，而不是從識別方便或其他什么考量出發，將公共資源分配與高考的形式標準綁定，強化“一考定終生”的觀念。這對于社會階層流動，人力資源的合理分布都是不利的。在政策制定者看來，這些不利影響可以忽略，但筆者以為，公共政策的制定需進行更全面的利益衡量，尤其不能忽略政策所具有的深遠影響。更何況就戶口制度而言，政府部門更應做的不是固化戶口政策與資源分配的聯系，而是真正實現公共服務的均等化。