地方政府數據開放平臺績效評估指標體系實證研究

林明燕，張廷君（福建師范大學．馬克思主義學院，b．公共管理學院）

政府數據開放平臺是政府將掌握的數據資源向社會公眾開放，并釋放數據紅利的重要平臺和載體。政府數據開放平臺的建設最早始于美國，隨后開放數據運動席卷全球。2012年6月，上海市上線試運行的“上海市政府數據服務網”開啟了我國政府數據開放平臺的先例。我國政府高度重視數據開放平臺的建設，相繼出臺《促進大數據發展行動綱要》［1］《政務信息系統整合共享實施方案》［2］等政策和方案，以促進政府數據開放平臺的建設和發展。

在全球開放數據運動和我國政府高度重視政府數據開放平臺發展的背景下，要正確認識我國政府數據開放平臺的現狀，探究目前建設的政府數據開放平臺是否發揮了數據開放與市場化開發的目的，需要構建政府數據開放平臺績效評估指標體系進行評估。

1 文獻回顧

1.1 政府數據開放的相關研究

國內外學者和相關機構從不同角度對政府數據開放平臺展開研究，并取得了豐碩的研究成果。國外學者和相關機構對政府數據開放的相關研究主要集中在理論和實踐兩個方面。在理論上，Attard等人認為，政府數據開放能促進民主、提高透明度和參與式治理。［3］Ahmadizeleti等人認為，在政府數據的開放過程中，一定要重視數據質量，數據的真實性在使用中是很重要的方面。［4］Childs等人從開放科學數據機制方面提出，政府在開放數據時需要加強對政府數據開放的方法、政策和現實等方面的研究。［5］在實踐上，世界銀行的“開放數據準備度”、萬維網基金會的“開放數據晴雨表”、開放知識基金的“全球開放數據指數”、經濟合作與發展組織的“開放政府數據指數”等國外政府數據開放平臺的代表性項目，從不同的角度對政府數據開放平臺展開評估。Sayogo等人從數據的可獲取性、可機讀等八項原則出發構建政府數據開放的評估框架，旨在提高政府數據開放平臺的可用性。［6］Rui構建了包括數據質量、完整性等方面在內的評估建設框架，旨在提高政府的透明性。［7］

在理論上，目前國內學者對政府數據開放平臺的研究主要集中于政府數據開放的意義、建設現狀和對策建議等方面。蔡旭指出，政府數據開放有利于開放、透明政府的建設，在創新創業、經濟增長以及社會治理創新方面也有促進作用。［8］楊瑞仙等人選取了7個地方政府數據開放平臺，從數據質量與規范、數據應用創新等方面展開研究，并與美國政府數據開放平臺進行比較。［9］曹雨佳利用其建立的政府開放數據生存狀態評估表對我國19個地方政府數據開放的生存進行調查評估，提出統籌數據在前、開放數據在后等建議。［10］在實踐上，鄭磊等人從“基礎層”“數據層”“平臺層”3個層面對北京、上海、武漢、無錫、湛江、寧波海曙區、佛山南海區以及貴州開放政府數據實踐情況進行了比較研究。［11］姬卓君等人使用層次分析法從開放數據政策、數據層面和平臺層面3個方面的10個指標對我國北京、上海等9個地區的開放平臺進行了評價研究。［12］

1.2 政府網站績效評估的相關研究

國外的政府網站績效評估出現較早，國外學者對政府網站績效評估的相關文獻也為本文提供了借鑒。Baker建構了含有6個可用性評估維度、87項評估指標的政府網站可用性評估指標體系。［13］Soufi等人從政府網站可用性對英國政府網站進行研究，建立了包括網站性能全面性、頁面布局合理性和網站技術性三個層面的一級指標。［14］Osman等人則從網站的用戶出發，建立包括成本、效益、風險和機會四個部分的電子政府服務的公共滿意度評估模型，通過定量分析，研究這四個變量和公眾滿意度之間的關系。［15］Rasyid等人從網頁設計、可靠性等7個維度對印度尼西亞政府電子注冊服務進行了評價。［16］

國內學者許鋒認為，政府網站績效評估最重要的標準是人民群眾的滿意程度，政府網站績效評估主體應朝著多元化和法制化方向發展，引導政府做好績效評估的相關工作。［17］清華大學于2016年12月發布了《2016年中國政府網站績效評估報告》，采取德爾菲法（專家意見法），從信息發布、解讀回應、開放參與、平臺支撐、網站應用5個方面對國家部委、省級、地市級多級政府門戶網站展開評估，根據評估結果將政府網站分為待改進、中等、良好、優秀、卓越5個等級。［18］此外，在政府網站績效評估方法上，丁凡峻運用文本分析法和案例分析法，對成都市政府網站信息公共的時效性進行分析。［19］袁瑞萍等人分析了2016年政府網站績效評估指標體系和評價結果，并運用起伏型實踐序列模型和加權移動平均法對2017年政府網站績效評估結果進行預測。［20］

通過文獻調查發現，國外對政府數據開放平臺的研究較早，發展程度較高，國外學者的相關理論和實踐研究對我國政府數據開放平臺的研究有著十分重要的借鑒價值。但是，目前國內外學者對政府數據開放平臺的績效評估指標體系的研究成果相對較少。

2 研究方法

本文在文獻調查的基礎上，借鑒萬維網基金會組織、開放知識基金組織、經濟合作與發展組織等政府數據開放的評估項目，并結合我國的實際情況，建立了我國政府數據開放平臺績效評估指標體系，在指標的設定和權重的計算過程中，分別采用德爾菲法和層次分析法，旨在構建一套科學的政府數據開放平臺績效評估指標體系。

2.1 德爾菲法

德爾菲法（Delphi Method）又稱專家意見法或專家函詢調查表，主要是將擬定的專家意見咨詢表以函件的方式分別對專家組成員進行意見征詢，經過多輪的調查與反饋，獲得具有較高準確率的集體判斷結果。本文通過對專家進行兩輪指標設定的調查，根據調查結果進行分析、調整和修正，確定政府數據開放平臺績效評估指標體系。

2.2 層次分析法

層次分析法 （AHP）是匹茲堡大學Thomas L.Saaty教授于20世紀70年代初期提出的，是將一個復雜的多目標決策問題分解成多個目標或標準，然后把單排序權重和總排序權重計算的每一層作為一個系統方法的優化目標或多目標決策。本研究采用層次分析法確定政府績效評估指標體系中各級指標的權重，通過Saaty9級比例標尺，將各指標成對比較，得出各指標在各層次的相對重要性，然后進行層次排序計算和一致性檢驗，得到更科學的權重分配結果。該權重的計算方法對主觀因素進行定量排序，使判斷更加科學有效。［21］

3 政府數據開放平臺績效評估指標體系的構建

3.1 評估指標設計

政府數據開放平臺績效評估指標體系是衡量和評價政府數據開放平臺建設現狀的依據。本研究遵循科學性、系統性、可比性、可行性和定量與定性相結合的原則，參考國內外學者關于政府數據開放平臺績效評估指標的相關研究，并結合我國的具體情況。研究設計了第一輪政府數據開放平臺績效評估指標體系構建專家意見咨詢表，包括4個一級指標、13個二級指標、30個三級指標。

研究選取10名在高校長期從事或對政府績效具有一定見解的教授組成專家團隊，對指標進行篩選。以郵件的形式調查專家對政府數據開放平臺績效評估指標體系設計的意見。每輪調查結束后，采用SPSS21.0統計軟件進行數據錄入及統計學分析，計算各項指標的算術平均數、滿分率、標準差和專家意見協調系數，進一步根據公式計算專家積極系數、變異系數和專家權威系數，從而對德爾菲法的指標進行篩選。經過兩輪的指標篩選，第三輪最終確定的政府數據開放平臺績效評估指標體系包括4個一級指標、15個二級指標、38個三級指標（見表1）。

3.2 權重設計

本文采用層次分析法確定權重。

（1）構造層次結構模型。將目標層、準則層、子準則層和方案層的因素按它們之間的相互關系繪出層次結構圖（圖略）。層次分析模型中的目標層對應政府數據開放平臺績效，準則層對應表1中的一級指標，子準則層對應表1中的二級指標，方案層對應表1中的三級指標。

表1 政府數據開放平臺績效評估指標體系

（2）構造判斷矩陣。比較同一層次元素對上一層次同一目標的影響，從而確定它們在目標中所占的比重。將各個指標進行兩兩對比，獲取每個層次中每個指標的相對重要度，構造出兩兩比較判斷矩陣（見表2）。其中 Ak為準則，Uij＞0，Uji=1/Uij（i≠j），Uij=1 （i,j=1,2,…,n）。

表2 判斷矩陣形式

以T表示目標，ui、uj（i,j=1,2,…,n）表示因素。uij表示ui對uj的相對重要性數值。并由uij組成T-U判斷矩陣P。

在層次分析法中，為了使決策主觀判斷客觀定量化，形成判斷矩陣后，要根據一定的比例標度將判斷定量化，采用Saaty9級比例尺標尺進行賦值（見表 3）。

表3 層次分析法評價尺度

（3）計算重要性排序。層次單排序是指對于上一層某因素而言本層次各因素的重要性的排序。利用同一層次中的所有層次單排序的結果，可以計算針對上一層次而言本層次所有元素的重要性權重值，即層次總排序。研究用和積法求解重要度。

（4）一致性檢驗。判斷思維的一致性是指專家在判斷指標的重要性時，各判斷之間協調一致。根據矩陣理論可以得出，如果λ1，λ2，…，λn滿足Ax=λx，也就是矩陣A的特征根，并且對于所有Uij=1，有

當判斷矩陣A不能保證具有完全一致性時，相應判斷矩陣的特征根也將發生變化，即可用判斷矩陣特征根的變化來檢驗判斷矩陣的一致性程度。因此，在層次分析法中引入判斷矩陣最大特征根以外的其余特征根的負平均值，作為度量判斷矩陣偏離一致性的指標。即：

C.I.值越大，說明判斷矩陣偏離完全一致性的程度越大；C.I.值越?。ㄔ浇咏?），表明判斷矩陣的一致性越好。判斷矩陣的一致性標度本身也有關系，且不同標度的隨機一致性指標是不同的，Saaty引入一致性評價指標：

C.R.=C.I./R.I.

其中，R.I.為隨機一致性指標，具體數值見表4。當C.R.＜0.1時，一般認為判斷矩陣A是滿意一致性矩陣；當C.R.=0.1時，一般認為判斷矩陣A是完全一致性矩陣；當C.R.＞0.1時，則認為矩陣A不具有一致性，應做適當的修正。當判斷矩陣A具有滿意的一致性時，λmax稍大于矩陣階數n，其余特征根接近于 0。［22］

表4 隨機一致性指標［23］

3.3 績效評估指標權重與綜合評估模型

根據以上理論及算法，依次算出各層指標權重，由于研究計算涉及的表格太多，本研究只呈現最終的匯總表（見表5）。

由此得出政府數據開放平臺績效綜合評估模型為：

T=0.1879A1+0.3194A2+0.2801A3+0.2127A4

A1=0.0731B1+0.0683B2+0.0464B3

A2=0.0668B4+0.0608B5+0.0569B6+0.0594B7+0.0757B8

A3=0.0735B9+0.1022B10+0.0559B11+0.0488B12

表5 政府數據開放平臺績效評估指標權重

A4=0.129B13+0.027B14+0.0568B15

B1=0.0346C1+0.0231C2+0.0255C3

B2=0.0425C4+0.0546C5

……

B15=0.0286C37+0.0253C38

其中T為我國政府數據開放平臺績效綜合指數，A1-A4分別是基礎層、數據層、平臺層和應用層4個一級指標的指數，B1-B15分別是15個二級指標的指數，C1-C38分別對應的是38個三級指標的指數。

4 政府數據開放平臺績效評估指標體系的實證研究

4.1 評估對象的選擇

研究運用Python技術與軟件，以“data”“gov”“數據”為關鍵詞進行信息抓取，并借鑒復旦大學和提升政府治理能力大數據應用技術國際工程實驗室聯合發布的《中國地方政府數據開放平臺報告》［24］中對地方政府數據開放平臺篩選的標準及結合研究需要，搜索結果顯示，截至2018年5月10日，我國已開放8個省級政府數據開放平臺（見表6）。

表6 省級政府數據開放平臺

4.2 績效評估指標體系的應用及結果分析

本研究采用賦值法和數據標準化的方法采集8個省級政府數據開放平臺績效評估的數據。評估方法主要是查閱相關政策文件及訪問該平臺的網址，了解平臺對應層次結構模型中各指標的建設情況，并參考姬卓君和余愷辛的相關研究，［25-26］制定政府數據開放平臺績效評估體系賦值細則，滿分為100分（見表7）。此外，由于各個指標的量綱不同，利用SPSS21.0軟件，對各指標進行了統一的量綱化標處理。Z分數是一種最典型的標準化分數。其計算公式是：Z=（原始分數-群體分數總平均數）/群體分數的標準差，并基于Z分數得到各省各指標的均值。［27］

針對8個省級政府數據開放平臺的數據，對38個指標采用表7的評估細則進行賦值并標準化處理后，將獲取的相關數據帶入評估指標值的計算公式，得出績效評估結果（見表8）。

從表8可以看出，我國各省的數據開放情況參差不齊，上海排名第一，貴州和北京分別列第二、第三位，后三名是寧夏、江西和浙江，且各省之間的失衡較為嚴重。

4.2.1 基礎層評估結果分析

在此次的調查中發現，我國政府出臺了與政府數據開放相關的政策和法規。大部分省級政府也出臺了促進政府數據開放的地方性政策和法規，包括大數據、信息化、信息共享等方面的政策和法規，且大多是以實施意見、行動規劃等形式發布，在一定程度上為開放政府數據奠定了政策基礎，如《貴州省大數據發展應用促進條例》。但是，總體來看，地方政府出臺的相關政策法規還存在數量少、效果空等普遍問題，且極為缺乏政府數據開放平臺的專門性法規，同時，大多數地方政府出臺的政策只涉及政府數據開放的某些方面，內容較為單薄。其中寧夏、廣東沒有出

臺與地方政府數據開放相關的政策法規。另外，很多省對于開放數據并沒有成立專門的部門或工作組，不利于政府數據開放平臺的管理和統籌。

表7 政府數據開放平臺績效評估體系細則

政府在線化回應制度C30政府有制定回應制度并且在線化，及時回復公眾需求每有1種渠道得1分（共7分）公眾互動交流渠道種類多樣，如有“咨詢投訴”“意見征集”“數據集依申請公開”“討論專區”“問卷調查”“用戶反饋”“大眾點評功能”“滿意度評價”等互動交流活躍互動交流渠道多樣化C31度C32 數據需求或建議增加數據類型的次數 互動交流活躍度高得3分，一般得1分應用APP數量C33 應用APP的數量應用APP的數量大于10個得5分，5-10個得3分，小于5個得1分移動應用C34 提供適用于移動終端的應用數量 有得1分，否則0分有數據集應用案例展示C35 提供數據集應用案例的示范效果展示 有得1分，否則0分有熱門、最新應用展示C36每有一種展示得1分（共3分），否則0分數據工具C37 提供數據搜索、數據分析、數據可視化等工具 有得1分，否則0分數據圖譜C38 有數據圖譜功能（將數據以可視化的圖片展示） 有得1分，否則0分提供熱門應用、最新應用、典型應用展示有回應且及時回復得3分，有回應但回復不及時得1分，否則0分

表8 8個省級政府數據開放績效評估標準化結果

4.2.2 數據層評估結果分析

從表8可以看出，數據層的平均得分在4個一級指標中排名最后，數據層是政府數據開放平臺的核心，其中上海、北京、廣東、貴州和山東這5個省級政府數據開放平臺數據層得分為正數，超過平均水平。目前各地政府數據平臺開放的數據集數量已成規模，廣東、貴州、上海等地的數據集總數已超過2,000個。在數據的技術性開放上，各地平臺可機讀、數據接口都呈穩步增長的趨勢，但是，一些數據平臺仍存在著不符合開放數據格式標準的數據集，有的平臺只有1種可機讀格式，且各地方政府的元數據方案之間差異較大，在一定程度上不利于數據資源跨平臺的整合和再利用。在8個省級政府數據開放平臺中，大多數的地方政府數據開放平臺上的數據質量偏低，甚至各地地方政府公開的數據還停留在信息公開階段，存在著重復創建、無效的問題數據，數據的質量偏低造成數據可被利用率低等現象。此外，各地方政府數據開放平臺仍然提供的是DOC、PDF等不可讀的數據集，不利于公眾對政府數據的再開發和再利用。在時效性方面，多數地方政府數據開放平臺對數據的持續更新重視度不夠，只有較少地方政府數據開放平臺提供部分按日更新的數據，數據的更新頻率慢。在易用性方面，數據的獲取不便、易用性差，幾乎每一個平臺都需要注冊，給用戶的使用帶來極大不便。

4.2.3 平臺層評估結果分析

由表8可知，平臺層的平均得分在四個一級指標中排名第一，但只有上海、北京、廣東和山東這4個省級政府數據開放平臺的建設高于平均水平。省級政府數據開放平臺在平臺層的建設上差異懸殊，發展極不平衡?？傮w而言，各地方的平臺建設都有了較大的提升，廣州等地能夠提供按標簽分類的導航方式，山東提供了相關數據推薦功能，山東和貴州的平臺分別與市級和區縣級平臺建立了鏈接。但從平臺的分類導航上看，存在著缺乏用戶視角、搜索功能覆蓋面不廣、平臺間的功能框架標準不統一以及平臺之間缺乏互聯互通等問題。在公眾互動交流方面，大部分的平臺都開設了互動交流功能，但是大部分的交流都需要注冊登錄才能使用，且注冊程序繁瑣，缺乏便捷有效的溝通。在8個省級政府數據開放平臺中，只有江西政府數據開放平臺有及時回復公眾的功能，大部分平臺功能建設均存在不完善，缺乏有效的互動反饋等功能。

4.2.4 應用層評估結果分析

各地政府數據開放平臺都在積極探索應用層的建設，但卻普遍存在著運用通道不暢，尚未充分體現開放數據的價值。各地政府數據開放平臺的應用主要是以APP的形式呈現，數據利用的形式還不夠豐富。數據應用總數多，但地區分布不均，差異大。從數據挖掘程度上看，我國目前地方政府數據開放平臺數據資源關聯程度低，數據開發利用的程度也比較低。目前各地的數據應用活動主要以聚焦數據開放和利用數據應用大賽為主要形式，其中上海在2015-2017年都舉辦了數據創新應用活動，北京于2014年舉辦了北京市政務數據資源應用創意大賽，貴州在2017年分別舉辦了數博會最佳大數據挖掘分析工具大賽和中國“云上貴州智慧交通大數據應用創新大賽”。但是大多數的數據開放平臺對應用層的開發程度并不夠。

綜上，我國8個省級政府數據開放平臺在各個層面建設中都存在著不同程度的問題（見表9）。

表9 8個省級政府數據開放平臺建設存在的問題

5 促進地方政府數據開放平臺建設的有關對策

5.1 基礎層

政府數據開放平臺的建設需要具備基礎性條件來支撐和保障。① 要健全政府數據開放的相關政策法規，完善平臺績效評估制度。健全我國政府數據開放的政策法規應從中央政府和地方政府兩個層面展開。在中央政府層面，應加強立法，統籌全局，形成我國政府數據開放的法律政策體系，為我國的政府數據開放提供法律依據；在地方政府層面，地方政府應在中央政府的法律政策體系內，結合地區的現實情況，制定更加細化具體的政府數據開放的地方性政策法規，［28］為政府數據開放平臺的順利開展提供健全的政策法規支持。研究結果顯示，我國目前還沒有統一的政府數據開放平臺的評估指標體系，地方政府數據開放平臺的建設因沒有評估標準而導致各省市政府數據開放平臺建設參差不齊。因此，我國應完善政府數據開放平臺的績效評估制度，重視對政府數據開放平臺建設效果的評判。② 應建設統一的數據管理機構，完善平臺基礎設施建設。我國政府應該針對目前的發展情況，設立統一的數據開放管理機構，對數據開放工作進行專業化的管理和指導，發揮導向與規范功能，推進數據管理機構的協同發展，實現各部門各層級的數據共享。［29］現階段，政府應依托現有的平臺基礎設施，加大對平臺基礎設施建設的投入，促使平臺基礎設施資源的均衡化，提升政府數據開放平臺的兼容性和可擴展性。

5.2 數據層

政府作為擁有豐富數據資源的主體，數據層是政府數據開放平臺的核心。① 豐富數據種類，優化數據增量。豐富數據種類，使開放的數據集覆蓋各個領域和多個部門的主題，開放包含公眾真正需要的主題，提高數據開放的廣度。但是在豐富數據種類，增加數據集數量的同時，必須優化數據的增量，避免重復的數據集出現。② 規范數據分類標準，提高數據易用性。站在公眾的角度，采取調研的方式，收集公眾對數據分類的需求與建議，建立符合實際的標準，提高公眾對數據使用的易用度。如，在數據目錄體系方面，可以統一按照部門、主題、數據格式、更新日期等對數據進行分類，選擇不同的數據分類方法，對數據集進行科學合理的劃分。研究結果顯示，目前大部分地方政府的數據開放平臺都設有權限，嚴重影響到數據的易用性。因此，政府數據開放平臺的建設應打破數據授權的權限，讓政府數據開放平臺上的信息資源能夠被公眾無門檻地使用，同時還應提供信息交互關聯功能，提高數據的易用性。③ 加快數據更新，提高數據質量。政府對數據更新的及時性會影響公眾對數據獲取的時效性，從研究結果來看，我國政府數據開放平臺的更新周期較長，頻率較低。因此要及時更新數據和做好數據發布后的維護工作，縮短數據更新周期，確保公眾獲取最新數據，只有具有高價值的動態數據才能進一步激發公眾使用數據的潛力。［30］同時政府在數據開放平臺的建設過程中，應始終保證數據的完整性和有效性，加強對數據的管理，提高數據的質量。

5.3 平臺層

平臺層是政府數據開放平臺的載體，可以從以下幾個方面完善平臺層的建設。① 完善平臺導航功能，降低數據獲取門檻。政府數據開放平臺的導航功能能使公眾更快更準確地找到數據，要開辟多種導航途徑，將數據分類與搜索功能相結合，讓用戶除了關鍵詞搜索外，還可以通過來源部門、更新時間、下載量、主題等對平臺的數據集進行檢索。［28］② 提高平臺輔助功能，完善在線智能服務。政府應加強對大數據人員的技能培訓，提高大數據人員的專業能力，更好地為公眾答疑解惑。同時，可以將公眾常見問題進行歸納與總結，在平臺上設置能夠按照公眾的提問進行“關鍵詞”搜索并自動回復的功能。③ 及時回應公眾訴求，推動有效互動交流。目前我國大部分政府開放平臺都開通了專門的互動交流與意見反饋版塊，但是很多平臺的互動交流需要注冊登錄才能使用，缺乏便捷有效的互動交流功能。因此，要加強平臺互動交流功能的有效性，即公眾對單個數據集的評價、對數據的請求、對平臺整體的意見建議應當獲得及時的審核和回應。

5.4 應用層

政府數據開放平臺建設的最終目的是釋放數據紅利，實現公眾對政府數據的開發利用。① 以數據應用為導向，釋放數據價值。在平臺的建設過程中要充分考慮公眾的需求，通過與公眾積極的互動交流，不斷完善數據應用層的開發，并通過社交媒體多途徑地將數據應用展現出來。② 以數據分析為手段，擴大數據化程度。在平臺的建設過程中要加強對數據分析應用的開發，使公民能夠較直接地使用數據，在數據平臺首頁設立數據工具、數據圖譜等多種在線數據分析應用服務，方便公眾能夠直接得到數據分析的結果，提高政府挖掘的深度和數據再利用的效度。