宋神宗開邊時期的廣西地方政治結構調整

黃粲茗

(廣西民族大學 民族學與社會學學院，廣西 南寧 530006)

廣西在宋朝建立后首次作為高層政區并且得以長期保留下來，而關于針對宋代廣西高層行政組織的研究仍付之若闕。張遠歡對宋代廣西任職知州進行了全面的整理，并以知桂州作為研究個案，將知桂州的職能、任選、獎懲做了梳理，但是在具體權力運作方面、與各司的關系的討論上還有待深入[1]。而政區是行政職能的載體，而行政組織則是其主體，先是載體和主體，然后才有各種行政活動之展開與實現[2]。宋神宗時期的廣南西路開邊作為宋神宗恢復“漢唐舊疆”政治框架下的重要組成部分[3]，承擔著經略交趾與經制溪峒的任務。而該時期的地方行政體制結構又發生了什么樣的變化？這與宋神宗經略廣西的計劃是否存在聯系？實際上，不能孤立地看待這段歷史，而是要去尋找熙寧戰爭前夕廣西地方官場存在何種行政治理的趨向，只有將兩者統一討論或許能更好解釋宋神宗時期知桂州的治理動向與朝廷對廣西地方官員行政指示之間的內在聯系。而此階段的高層行政組織的權力運作具有一定的典型性，而知桂州作為區域軍政長官其權力變化無疑能反映出宋廷對廣西的治理策略及地方行政運作軌跡。

一、宋神宗時期廣西高層行政組織的權力結構變化過程

關于宋代知桂州的重要性不言而喻，大多數學者提到這個問題時都會下意識的引用宋人周去非這一言論：“本朝皇祐中，儂智高平，詔狄青分廣西邕、宜、融為三路，用武臣充知州，兼本路安撫都監，而置經略安撫使于桂州……廣西諸郡，凡有邊事，不申憲、漕，惟申經略司，此昔日陜西制也。”[4]43這段話前半部分無可非議，但是在后半部分存在疑問，“廣西諸郡，凡有邊事，不申憲、漕，惟申經略司，此昔日陜西制也。”這一段話相當容易理解，意味著兼任經略安撫使的知桂州的權力已經到達方面之制。但是周去非沒有提到，是何時開始廣西路才仿制陜西制？目前學界尚未有切確定論，有觀點認為是儂智高起事之后，有觀點認為是熙寧交趾北侵之后，楊武泉先生在給《嶺外代答》校注時，在注釋里采取折中的觀點，認為是知桂州的權力是儂智高起事與交趾北侵后才逐漸加強的[4]44。但是通過梳理史料發現，這個仿“陜西制”，實際上在宋交熙寧戰爭之前就已確立，而且第一位明確記載享受“不申憲、漕，惟申經略司”待遇的知桂州，正是沈起。熙寧六年(1073年)，“新知桂州沈起，乞自今本路有邊事，依陜西四路止申經略司專委處置及具以聞，從之。”[5]5933而沈起之所以敢于向朝廷攫取更大的自主權力，緣于其受到了宋神宗的親自指示前往廣西謀討交趾，而交趾北侵發生在熙寧九年(1076年)，此時知桂州這一職務已成專閫，可見此時沈起的權力已超過往時任何一位知桂州，但是獲得“便宜行事”權力的沈起未能對得起宋神宗對他的期望，這是后話。但是從宋神宗授予沈起的方面之任，可以推斷出，知桂州的權力分配，是深思熟慮后的下放權力，足以看出朝廷對廣西開邊的重視，也可以看出宋神宗對交趾的政治意圖非常明確，并且沈起直接對皇帝負責，不受朝廷執政的約束。“(神宗)上令(沈)起密制交趾事，諸公皆不與聞，凡所奏請皆報聽。”[5]5933

(一)知桂州兵權的旁落

熙寧七年(1073年)，沈起因擅自招納境內存在爭議的土酋而被褫奪官職，朝廷以知虔州劉彝接任知桂州，而劉彝赴任之后的一系列激進的措置導致交趾入侵，這是后話。在此主要對沈起被奪職后知桂州的權力變化進行討論。就如同上文所言，沈起在任知桂州時，該職務的權力獲得大幅度加強，但是隨著劉彝的接任，這一職務的權力再起微妙變化。熙寧八年(1075年)，朝廷派遣皇城使、忠州刺史、廣南東路鈐轄石鑒改任廣南西路鈐轄，這一任命使劉彝警惕起來，劉彝認為石鑒不適合擔任這一職務，他上奏朝廷稱，石鑒是邕州人，不便管理本地事務，況且邊地蠻人喜愛生事，石鑒或許會再起邊事。但是這實際上可以看出，這是朝廷開始意圖間接削弱知桂州的權力所釋放出的信號，沈起的失敗教訓使朝廷認識到，如果廣西經略安撫使的權力過大，所承擔的責任也會更大，所以為避免邊帥擅起干戈，朝廷將石鑒派駐廣西，實際上是為了掣肘知桂州劉彝的軍事指揮權力，“以為朝廷差出，劉彝必忌之”[5]6409，但是劉彝也察覺到這一點，知道這一任命會對削弱到自身的權力，“既而(劉)彝固不欲(石)鑒來，乃言：(石)鑒，邕人，今鈐轄本路非便，大抵溪洞人喜生事，以動朝廷取賞。”[5]6409可以看出，劉彝在維護自己的權力的同時還不忘耍小計謀去詆毀石鑒，但是他的一番話正好切中宋神宗的要害，即邊疆地區的局勢穩定，正是擔心劉彝所說的，石鑒的到來“可能”會帶來邊地動蕩， 隨后此事不了了之。

在這里需要解釋，為何劉彝堅決抵制石鑒任廣西鈐轄，原因在于知桂州本身兼任廣西兵馬鈐轄，換言之，劉彝本身就是廣南西路鈐轄司的組成人員。“庚戌，詔知廣州兼廣東路鈐轄，知桂州兼廣西路鈐轄……時高、竇、雷、化四州蠻獠寇邊，去朝廷遠，事不可申覆，故令廣、桂知州兼鈐轄，以便宜從事也。”[5]2735此外，鈐轄的權力非常之大，“掌總治軍旅屯戍、營防守御之政令。凡將兵隸屬官訓練、教閱、賞罰之事，皆掌之……要郡守臣帶兵馬鈐轄，次要郡帶兵馬都監。并以武臣為之副，稱副總管、副鈐轄、副都監，許以便宜行軍馬事，辟置僚屬，依帥臣法。屯兵皆有等差。遇朝廷起兵，則副總管為帥，副鈐轄、都監各以兵從，聽其節制。其后，益、瀘、夔、廣、桂五州牧又皆以都鈐轄為稱。”[6]3979-3980《靖江府廳壁題名記》載：“宋有天下，四方萬里罔不臣，規模法制加詳于前代。景祐二年，詔桂州兼廣南西路兵馬鈐轄。后十七年，又詔兼經略安撫，于是始得專制一路，地望隆重。”[7]925-926由此可見，因此不難理解為何劉彝為何抵制石鑒的就任，也可以看出朝廷已經對當初授予沈起任知桂州時的權力太大感到不太穩妥，對于知桂州繼任者劉彝的權力，也是想盡辦法去做出平衡，從其兼任廣西鈐轄這一職務開始。但是劉彝的計謀暫時讓這一職位的權力沒有受到削弱，但是已能窺出朝廷對知桂州權力的削弱意圖。

此后，廣西鈐轄的權力又獲得逐步加強。有兩條史料能提供線索，其一，元豐七年(1084年)，“詔：增差廣南東路鈐轄張整為廣西鈐轄，駐桂州。其廣西上供錢，禁軍闕額錢米，并令樁留。其常平免役寬剩，經略司和糴、度僧牒錢，緩急并奏聽支用。”[5]8382其二，“詔聞新廣西鈐轄張整馭軍太急，委知桂州苗時中覺察，無致生事。”[5]8392可以清楚地看出，張整的權力相當大，不僅經理禁軍財政來源，乃至包括常平、和糴、度僧牒等地方財政的部分權力收入囊中。在以往的邊疆行政體系中，這是不可想象的，“經略安撫使不置佐官，以帥權不可更，不專也。都總管、副總管、鈐轄、都監同簽書，而皆受經略使節制。”[8]6可見，此時的廣西路權力分配已經發生微妙的變化，經略使的部分掌軍之權由張整所領，而苗時中只有“覺察”之權，從參與者變成了旁觀者。

此外，元豐五年(1082年)謝麟以知沅州兼經制宜、融二州溪峒事務，“就差知沅州、西上閣門使謝麟經制宜州溪峒事，宜州軍在行者并聽(謝)麟節制。”[5]7890這個任命的除了考慮到謝麟個人能力出眾以外，更是因為由于該年廣西經略司的措置失當，使知宜州王奇、將官費萬在與宜州境內的安化蠻戰斗中陣亡，朝廷對于廣西路高層行政組織決策能力已經相當失望，不得不以謝麟以他路差遣來經制宜州溪峒事務。不僅如此，廣西路的邊務財政運轉儼然已由謝麟負責，據《續資治通鑒長編》載：

“(1083)丙戌，知荊南謝麟言：邕、宜、欽、廉州及沿邊堡寨屯戍之地，皆無二年之蓄。乞乘此豐歲，更給度僧牒，付廣東、廣西、湖南轉運司，令應副宜州蠻事之余，于廣西等路近便州縣糴糧，沿流運往廣西封樁。從之，其度牒每歲止給五百，限五年止。其應副蠻事，止付廣西路經略司。”[5]8146

這段話不得不令人深思，以宋朝地方行政制度論，廣西路的經制宜州溪峒事務本為經略司的權限范圍內，而邊防財政應由轉運司負責，但是二者的職權居然統一于荊湖路官員手中，而同時期的廣西經略安撫使熊本、苗時中(同年七月離任)的權力已經被謝麟與張整所分享。由此可見，廣南西路高層行政組織的權力調整，也意味著知桂州的權力在沈起、劉彝之后遭到了大幅度削弱。

(二)轉運司重獲議邊之權

其次，廣西轉運司重新恢復對邊事的具體事項參與權力，從上文得知，沈起就任知桂州后曾向朝廷上奏言稱廣南西路邊事往后只由經略司負責，但是隨著沈起、劉彝的經略失策，引交趾入侵，朝廷再次使廣西漕司參與邊事決策，恢復舊制，熙寧九年(1076年)，“詔廣南西路轉運司聽復與聞邊事。先是，知桂州沈起奏罷之，以交賊入寇，令復舊制。”[5]6689結合前文觀之，宋神宗在廣南西路的開邊活動不僅僅是具體措置在開展，在地方政治上表現也非常復雜，廣南西路經略司和轉運司的權力實際上是存在此消彼長，這也間接造成了經略司和轉運司之間的互相傾軋。《續資治通鑒長編》載：

“(1077)廣西轉運司言，探得交趾兵甲見在機榔縣外等事。詔：機榔縣既為交賊襲據，未見本路合作何措置，及決里、順州久遠可與不可固守，如何即不損國威，及經久兵力財費得免勞乏。委趙卨、李平一、苗時中同共審計確的利害，不得依違顧避，致誤朝廷一方大事。候議定，仍親書入急遞聞奏。”[5]6938

這段史料表面上看是似乎是在談論交趾問題，但是在細節方面卻能看出轉運司和經略司之間的互相不合，趙卨時任知桂州兼廣西經略安撫使，李平一時任廣西轉運使，苗時中時任廣西轉運副使，該詔書先是批評廣西邊臣們“未見本路合作何措置”，隨后強調三人“同共審計確的利害，不得依違顧避，致誤朝廷一方大事”，可見，朝廷察覺到廣西地方政治的傾軋已經耽誤邊事，不得不進行直接干預。此外，經略司在失去了“便宜行事”的權力后，廣西各級官員在匯報事項時，造成了各種繁瑣的程序，行政效率低下，況且廣西各司處理事務時有著各自不同的出發點，在考慮對同樣措置有不同理解，相同事項各司重復上奏，無法達成一致。元豐元年(1078年)：

辛丑，手詔：日者，廣西凡有邊事，動至五六處交奏，不惟過涉張皇，深慮緣路習為常事，或真有邊機當速者，反致稽遲。可速下轉運、提點刑獄、經略邕州安撫都監司，自今后非緊切邊事，毋得擅發急遞，及經略司已奏者，不須重復。如逐司自有所見，及經略司處置未行，不拘此令[5]7080-7081。

由此可見，隨著“止申經略司”這一情況的結束，使廣西各邊臣在申報邊情時效率低下，需要同時往漕司、憲司、邕州安撫都監司匯報，而各司又需要共同審計措置才能下達指示，當各司意見不同時，還需向朝廷匯報并尋求決策。但是此種狀態的運轉下，很容易造成邊務失機。除了在邊事上不能達成統一之外，兩者在關于在向朝廷申請給予邊臣時賞罰甚至會出現完全相反意見，時任廣西經略安撫使、知桂州張頡請求朝廷處罰時任知瓊州劉威擅自進討蠻人，而轉運司方面卻請求嘉獎劉威，“先是，張頡奏(劉)威引惹蠻人生事，詔劾之，而轉運司奏乞推賞。”[5]7903實在是耐人尋味之舉。這實際上也折射了雙方在處理具體事務上的出發點無法達成一致。此外，由于廣西特殊的經濟結構模式，在轉運使與經略安撫使的交鋒之中，州郡守臣多畏于轉運使。“蓋廣西州郡，官費用並仰漕司鹽利，故漕臣之權甚輕，帥臣之權甚輕。”[11]卷一

由此可見，沈起所提出的“仿陜西四路”制有一定的合理性，只是沈起、劉彝二人的經略失敗使朝廷將一部分責任歸于知桂州的權力過大，但是隨著恢復沈起之前的高層行政組織運作體系后，可以看出廣西路各司在實際行政運行中矛盾重重。根本原因在于帥、漕、憲各司在處理具體問題上出發點無法達成一致，而高層行政組織中沒有一個“完整”權力的行政首長能進行措置，最終決策還是需要朝廷做出判斷，這似乎看起來很合理，但是在邊疆地區若是如此長期運作，更大的隱患是造成邊務失機，而邊疆最重要的就是穩定，是政策貫徹的“效率”。

二、廣西帥臣權力與責任之間不平衡的矛盾

從官方文書上來看，經略安撫使權力在明面上似乎很大，但是在廣西，實際運作中充滿彈性，與陜西、河北、河東等路的經略安撫使不可相提并論。《燕翼詒謀錄·卷五》載：“惟河北、河東、陜西以捍御西北二邊，帥臣之權特重。其他諸路，責任監司按察而已……然帥臣大抵權輕，當緩急之時罕能成功，承平無事，惟事教閱而已。”前文已經指出，在神宗時期關于廣西經略司權力的強化已經做出過嘗試，只是因為沈起、劉彝的個人原因使這一進程延緩，但是并未中斷。可以發現，在邊疆地區的情況十分復雜，轄區內非漢族群之間矛盾突出，干戈不止。若是高層行政組織中存在多名行政首長，各級之間職責不明，行政效率低下，各軍事單位指揮不到位。換言之，北宋的這套行政體系在內地經制轄區運作或許尚可，但在邊疆地區其缺點將會放大，特別是廣西路作為長期保留的獨立高層政區在歷史上還是首次，并沒有太多先前的朝代治理經驗可提供借鑒。況且廣西路雖是邊疆，卻不同于陜西、河北等路，時刻面臨著游牧民族威脅之中，故而廣西經略司權力是不及上述邊路的經略司集中。沈起的“仿陜西四路”并非是空穴來風，而是對模仿西北邊路行政體制的一種借鑒與嘗試。有研究表明，知桂州的平均任期在神宗朝為1.5年，為宋朝最低，徽宗朝為1.67年，為宋朝第二低，而宋朝知桂州平均任期為2.1年[1]35。神宗、徽宗二朝的共同之處正是廣西開發強度、用兵幅度高峰時期。從上文也可以發現，神宗的開邊活動中，廣西經略安撫使是執行政策的主要責任人，但是實際上在執行政策過程中，各司之間的互相推諉，政策執行不力，而朝廷似乎不能很好解決這個矛盾，因此只能將希望寄托在各司官員的能力之上，只能通過不斷任命、更換帥臣去調整政策的導向，而不是從政治制度層面著手解決問題。官員的能力是否出色這是首要的選拔條件，也是宋廷對任命知桂州的一貫態度，而對于邊情決策失誤的帥臣，迅速更換人選也是一貫做法，“呈廣西宜州(叛亂)事宜。上對：(知桂州)程節亦尋常。”[9]卷八隨即便是考慮其他人進行經略，“再對，以新廣西提刑譚掞體量措置宜州變事……上云：(譚)掞便可帥桂。余云：且令體量措置以觀其施設，若果方略可用，帥之未晚。”[9]卷九需要說明的是，譚掞雖然最后并沒有出任知桂州，但是從宋哲宗與曾布的交談之中，不難發現其更換帥臣的傾向仍然是明顯的，而曾布在元豐元年至元豐三年之間曾經擔任知桂州，對廣西的事態有一定的了解，深知此正值叛亂時期更換帥臣是不太合理的，便建議先委任其進行措置，等事件平息后再進行任命的考慮。

但是廣南西路的高層行政組織成員結構與地緣因素的復雜性、差異性之間的不合理分配這些問題仍然沒有得到解決。如果是和平穩定時期，問題可能還不算突出，而一旦進入戰爭、開發邊地等大規模活動時，這套行政運作體系很明顯無法滿足朝廷對區域經略的需求。因此，在南宋之后，不得不就此矛盾做出廣南西路的權力再次分配調整。隨著王朝在內部核心區域統治的鞏固，將自身勢力推向邊疆地區顯得理所當然。但是在此過程中所遇到的問題顯而易見。南宋以后，廣西的邊臣權力再次逐漸強化，這是歷史發展的必然性，余蔚先生以廣西為例，發現高層行政組織長官在神宗之后明顯減少，在南宋之后更少，也意味著帥司權力的逐漸擴大這一問題[10]。可以發現，這正是神宗時期在廣西開邊時遇到的種種治理困難中所提煉出的行政應對，換言之，南宋時期的廣西路之所以成為地方行政權力強化的典型，具有一定的歷史淵源與地緣因素。

經歷熙寧戰爭前后，知桂州這一職位權力先是有加強再到削弱。而知桂州的權力過大或者過小，都會對地方行政治理產生不良影響，特別是在要緊邊事發生時，沒有一個能負全責之力的行政首長去控制局面，可如果權力過大，又容易造成更大的錯誤。但是通過梳理史料可以發現，實際上廣西路還是沒有能脫離地方權力逐漸強化這一過程，先是沈起、劉彝獨掌方面之權，至劉彝事發之后經略司權力受到削弱，但是隨后廣西路卻是由安南宣撫司所經略[5]6925，安南宣撫司權力與沈起、劉彝任知桂州時的權力并無差別，依舊有便宜行事之權。可見，熙豐時期廣西路的高層行政組織權力分配是復雜多變的，陷入由集中-削弱-集中的一個反復循環之中，這實際也是宋代官職制度的混亂、職權不分的特點在邊疆地區的特殊表現形式。曾任知邕州的吳儆在《論廣西帥臣兼知漕計》一折中在這個問題上有著清醒的認識：

所謂帥臣者，雖名為一路兵民之寄，其實一大郡守耳，平居無事之時，所部州縣既不知帥臣之威，一旦有盜賊意外之警，帥臣之權復為憲漕所奪，調兵賦粟，莫之適從。方今諸路之敝，莫不皆然，而沿邊諸路，其敝為甚以。臣目所親見，廣西帥臣任三面被邊之責，漕臣專一路煮海之利。州郡所用財計，盡皆仰給漕臣，故帥臣之權甚輕，而漕臣之權甚重[11]卷二。

從吳儆的奏折可以解讀到，第一、至少在南宋中期之前，廣西經略安撫使在大部分時期為轉運使所牽制。第二、由于沒有掌管財政的權力，要開展相應的工作也是相當困難，當帥臣與漕臣二者有分歧時，往往是掌握財政權力的漕臣更具有話語權。第三、廣西獨特的地緣結構，使帥臣需要承擔的責任比各司更為重要，而帥臣有“三面被邊之責”卻無與其相匹配的權力，反而受制于漕臣。因此，吳儆呼吁朝廷將廣西帥臣兼任漕臣，既是出于地緣位置的考慮，更是出于實際運作的迫切需要。

三、結語

在熙豐時期廣西路地方政治的復雜性，根本原因在于宋朝的分權官制在邊疆地區不能滿足其需求，而廣西路的行政治理相對于內地而言還是存在較大難度。這也是王朝在邊疆地區行政機構由制度化到內地化的困難體現，可見神宗時期廣西路所凸顯的各種問題，使地方各司、本司內部之間矛盾表現得淋漓盡致，但是也要看出朝廷也在通過各種手段不斷去削弱、加強地方權力，努力尋找權力結構合理的平衡點。南宋之后，廣西帥臣的權力不斷獲得強化，正是朝廷為解決神宗時期所體現廣西高層行政組織權力分配不合理問題的一種自我改良，該問題不僅是亟待的，更是亟須的。