淺析水行政執法中對牽連違法行為的定性和處罰

朱怡冰

（作者單位：南四湖水利管理局上級湖水利管理局 272000）

水行政執法是流域水治理體系的重要手段，是水行政管理工作的組成部分，也是水利部門履行法定職責的主要方式。水行政執法直接面向人民群眾，理論性和實踐性較強。但實際執法過程中，由于執法人員多偏重于學習行政法知識，而對法學理論和其他法律法規了解不多、理解不透、運用不足，對案件涉及的法理認知不清晰、不全面，導致在水行政管理過程中，存在對牽連違法行為案件的事實認定及處理不清晰、不及時的情況。

為此，本文結合牽連違法行為的概述，選取一個水事案例進行梳理，并從流域管理機構的實際情況出發提出應對牽連違法行為處理和改進的相關建議，以期提升水行政執法人員的依法行政水平，營造合法、合理、公平行使水行政執法權的管理氛圍。

一、牽連違法行為的概述

1.牽連違法行為的學理概念

牽連違法行為是指行為人實施某一個違法行為，其違法的方法行為、手段行為或結果行為又違反了其他法律規范規定、符合其他違法行為構成要件的違法形態。其特征有四：（1）行為人實施了數個獨立的違法行為；（2）數個違法行為主觀上出于相同違法目的；（3）數個違法行為分別違反了不同的法律規定；（4）數個違法行為之間具有原因與后果或者手段與目的的牽連關系。這種互相牽連觸犯了兩種以上法律禁止性規定的情形，在通過水行政執法查處的案件中多有發生，應當查明在主觀上行為人是否為了一個最終目的而實施數個行為，在客觀上明確行為人的方法與目的、原因與結果之間有無必然因果關系，再進行定性。

2.牽連違法行為的事實認定

在實施行政處罰時，如果存在牽連違法行為的案件適用法律不統一，導致法律關系相同或相近的案件產生不同的法律后果，對行政執法的公信力、權威性、嚴肅性也將產生不良影響。《行政處罰法》沒有對牽連違法行為的處罰作出明文規定，但其與《刑法》均屬公法范疇，兩者在法理和實踐上有互通與關聯之處，在一定情況下可以銜接與配合。為此，我們可以借鑒《刑法》相關規定和理論對牽連違法行為定性量罰。刑法通說主張“從一重罪”“從一重處斷”，因此，對牽連違法行為的定性量罰可以圍繞數個違法行為中的重違法行為來定性，并且在法律法規規定的范圍和幅度內從重處罰。也就是說，水行政執法中對牽連違法行為可以按照處罰較重的違法行為進行行政處罰。

實際操作中，要想確定多個行為之中哪一個是較重違法行為，首先需對各違法行為按其情節進行獨立的評價，縷清其之間的法律關系，對應歸入該違法行為應處的行政處罰，然后再對各違法行為相對應的行政處罰種類、幅度做比較，采取重行為吸收輕行為、目的行為吸收方式行為、主行為吸收從行為的方法來確定。常見的具體情況有如下幾種：

（1）如果數個違法行為的罰則設定的處罰種類相同，則合并給予一次處罰。例如，數個違法行為的罰則都設定了警告，則給予一次警告。

（2）如果數個違法行為的罰則都設定了罰款，則罰款不必累加，只需從一重者而罰之。

（3）如果數個違法行為對應的罰則存在處罰種類吸收的情形，例如，對某行政相對人給了予責令關閉的處罰，則不必再給予警告的處罰，否則這里的警告就是無意義且矛盾的。

二、牽連違法行為的案例解析

1.存在牽連違法行為的案例

某市選礦公司向當地水利部門提出申請，擬利用位于其管理范圍內某河道左岸進行工業生產。該地水利部門批準該公司使用并收取了河道堤防工程占用補償費，但是后期檢查發現該公司存在多項違反水法規的行為：一是擅自在河道內堆放阻礙行洪的尾礦粉；二是擅自在河道堤壩上修建廠房，在批準范圍外新建尾礦庫；三是先后兩次在河道內破堤鋪設管道，擅自設置排污口并向河道直接排放生產廢水、尾礦粉；四是通過鑿井等方式取用地表水和地下水，兩處取水口分別是廠內的一口水井和河道內的機井，且兩處取水口都未安裝計量設施，未繳納水資源費。

2.存在牽連違法行為案例的處置

依據《中華人民共和國水法》第三十四條第二款、第三十七條第一款等規定，本案中，當事人某市選礦公司擅自在河道堤防上修筑廠房和尾礦庫、擅自設置排污口等行為，屬于典型的同時涉及多種嚴重違法行為的水事案件。該地水利部門對當事人做出責令限期清除堆放的障礙物、恢復河道原貌、限期封閉排污口并停止排污、追繳水資源費和河道堤防工程占用補償費、罰款的行政處罰（其中，對在河道內堆放阻礙行洪的尾礦粉、擅自在河道內設置排污口、未經批準在河道管理范圍內修建尾礦庫等分處罰款，并案處理），并要求補辦擅自在堤壩上修建廠房的占河審批手續，逾期不補辦或補辦未被批準的，責令限期拆除違法建筑物或強行拆除。

本案中當事人未經水行政主管部門批準，擅自堆放阻礙行洪的障礙物等行為，涉及水法律法規所規定的六個不同的違法行為。其中，擅自取用地表水和地下水用于生產屬于目的行為，擅自鑿井和設置取水口卻屬于方式行為，方式行為為目的行為服務，當事人的各個違法行為之間是相互牽連的，可以定性為牽連的違法行為。對于牽連的違法行為，盡管行為人只實施了一個違法行為，但其畢竟侵犯了多個客體，社會危害性顯然要大于單純的一個行為，行為人理應承受較重的處罰。按照前述從重處罰的定性量罰及吸收方法，應在理出較重的違法行為后，對于吸收后確定的其他獨立的違法行為再分別給予行政處罰，然后并案處理。這一處罰原則體現了這一行為既區別于單純的一行為又不同于多個行為的獨特本質。

三、從牽連違法行為的處理反思水行政執法薄弱環節

1.實際操作畏難

由于水行政執法工作還處于邊執行邊摸索階段，執法力量薄弱，執法人員在專業、年齡、學歷的分布上存在結構性差異，法律專才還存在一定缺口，專職執法人員數量也不多，面對涉及牽連違法行為等復雜案件情形時，會出現不會執法、不敢執法的現象。

2.理論儲備不足

現階段對水行政執法人員的培養培訓以及考核，以行政處罰法、行政強制法、水法、防洪法等法律法規為主要內容，缺乏對刑法、民法等其他部門法的宣傳、學習和教育，執法人員與較高的綜合法學理論水平及實踐工作的要求之間還存在不小的差距。

牽連違法行為往往會涉及到一些民事、刑事法律關系，其中法條交叉銜接、法理相互適用的問題，需要執法人員實際操作中能對違法行為準確識別定性。例如在判斷某行政違法行為是否需追究當事人刑事責任的時候，應當通過刑法學方面的法律思維，仔細分析該行為是否符合刑法理論中的犯罪構成要件，以此來明晰行政違法案件是否轉化為刑事犯罪案件。這就要求執法人員提高運用多部門法綜合解決違法行為的能力。

四、推進水行政執法高質量發展的對策建議

1.增強水政監察隊伍能力建設

首先，要創新管理觀念，轉變執法理念。水行政執法是一項技能綜合性較高的工作，集多學科知識與高技術含量于一體，執法人員粗放式的執法觀念應向集約式的執法理念轉變。其次，探究改進執法方式和法學素養的方法，加強對執法人員清晰法理及法學思維的培養。最后，還要轉變以往的培訓培養模式，在培訓考核過程中，注意加入其他部門法的學習或涉獵，促使水行政執法人員科學靈活地融合運用涉水相關法律法規和其他部門法律法規。

2.全方位推進綜合執法工作

在水行政執法過程中，除了水利行業內部的各個部門做好配合外，還要注意與農林、環保、國土等其他部門的聯合或綜合執法。這種不同部門之間的相互協作，既能夠從更廣角度、更高站位來解決涉及多方復雜的案件問題，也能提升水行政執法的工作成效■