基于憲法文本的《人民警察法》合憲性審查探究

都軍霞，劉曉燕

(安徽省公安廳警察訓練總隊，安徽 合肥 230088)

1995年公布的《人民警察法》于2012年啟動修訂，2016年12月公安部將修訂草案稿在網上發布征求意見，對警察權力的運行進行較為全面的調整與規范，標志著我國警察權進入新的突破轉型期。該草案自公布之日迄今已近四年，仍無法出臺，究其原因在于警察權在權力體系中的獨有特征。作為一種必要而危險的權力，警察權成為社會秩序維系的“兜底”機制。古今中外警察的歷史發展及職能演化史也充分說明，警察職能復雜多元，而且隨著社會的發展而變化，甚至有學者形象地把警察部門稱為“不管部”,即只要是其他部門管不了的事都可以交到警察部門來辦。可見，警察權既承載國家安定、社會和諧的重擔，又飽受公眾對其濫用的擔憂，即使是對于警察權的性質仍存“行政權”與“行政權和司法權兼具”之爭。2012年12月4日，習近平總書記在紀念現行憲法頒布實施30周年大會上提出了依憲治國的理念；2014年11月，中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”黨的十九大報告明確指出，要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，首次將合憲性審查寫入了黨的文件。在此背景下，如何通過憲法的指引，以《人民警察法》(修訂草案稿)的合憲性審查為視角，對我國警察權規范予以檢視，成為本文研究的主題。

一、我國憲法文本中的警察權

我國現行憲法沒有規定警察制度，“警察”在憲法條文中也未出現，而以“公安”二字取而代之。同時，司法實踐中也多認為“警察”一詞指“人員”而非“機關”，履行警察職能的機關主要是公安機關，公安機關的“警察”一般稱為“人民警察”。根據《人民警察法》(修訂草案稿)第二條第二款，人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。因此除了公安機關之外，其他履行警察職能的機關還包括安全機關及其他司法行政機關。可見，“警察”一詞比“公安”所涵蓋內容更為寬泛，但主要指向公安機關的“人民警察”。明晰“警察”與“公安”二者的聯系與區別是研究憲法文本中警察權的邏輯起點，在此基礎上，可以得出結論：雖然我國憲法沒有明確規定警察權和警察制度，但并非缺少對警察權和警察機關(公安機關)的憲法定位和相關規制。

現行憲法文本中，“公安”二字在不同位置共出現六次，其具體含義解讀如下：

1.公安機關在現行憲法文本中的定位主要是行政性質

《憲法》第八十九條規定：“國務院行使下列職權：……(八)領導和管理民政、公安、司法行政等工作。”作為最高國家行政機關的國務院領導管理下的公安機關顯然具有典型的行政機關性質。該條規定明確了公安機關作為負責維護國家安全、社會秩序以及打擊刑事犯罪的部門，是行政機關體系內重要的行政執法力量，明確了公安機關作為國務院下設部門的憲法地位。在現行憲法體制層面上，公安機關成為政府行政機關的重要構成部分，出現在以人大為核心的“一府一委兩院”體制中。因此，也應當置于憲法體制所設置的對行政權的監督體系中。《憲法》第一百零七條規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”該條規定了地方各級人民政府的職權范圍。由此可見，各級地方公安機關隸屬于縣級以上各級人民政府管轄范圍之內。公安部作為國家級公安機關的最高領導機構，主要在機構建制、部門規章以及業務指導等方面發揮宏觀領導作用，而非直接對地方公安機關人財物等事務干涉，這也充分體現了公安機關的行政性質。可見，我國憲法中關于警察權的性質定位與其他國家大致相同，即將警察權主要定位為行政權。雖然并不是所有國家的憲法或憲法性文件都對警察權進行了規定，但是作為一種帶有國家強制力的公權力，警察權在憲政框架下，其屬性大多屬于行政權，我國亦不例外，這也是公安機關最主要的性質。

2.警察權的性質定位兼具刑事職權

公安機關在辦理刑事案件中的刑事偵查權確立了公安機關同時具有司法機關性質。但這一性質被大多數學者所否認，①或認為是司法輔助職能的體現，或認為是行政協助司法的職能。比如，有學者認為，雖然現行《憲法》第一百四十條規定了公安機關及其人民警察在辦理刑事案件中應履行的職能，但是警察參與刑事司法活動并非意味著警察權就屬于司法權，而應當對此界定為一種行政協助司法的職能，亦即警察權應被嚴格限定為行政權的一種。[1]甚至有學者建議在《憲法》第一百四十條下增設第二款，以再次明確警察權的行政機關性質。

《憲法》第一百四十條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”這一條被《刑事訴訟法》吸納，成為《刑事訴訟法》中三機關辦理刑事案件的關系原則。該條明確了公安機關在辦理刑事案件中具有一定的職權，即刑事偵查權。同時，公檢法三機關辦理刑事案件時，在分工明確的基礎上相互配合，相互制約，其最終目的是為了準確有效地執行法律。因此，公檢法在刑事案件的辦理過程中，應該是一種合作關系，同時也應當是一種監督與被監督的關系。我國憲法通過該條的規定確立了在刑事辦案過程中，公檢法三家的工作關系，尤其賦予公安機關辦理刑事案件的權力。2018年《刑事訴訟法》修正之后，我國逐漸確立了審判中心主義，即事實上的偵查中心主義逐漸被替代，檢察機關法律監督權被強化，但是公安機關的行政執法權與刑事偵查權并于同一機構的這種策略顯然不會改變。不會因為存在“根據自身利益選擇適用行政程序和刑事偵查權限，以濫用行政強制措施替代程序較為嚴格的偵查手段并規避偵查監督，或為追求執法利益將刑事犯罪轉化為行政處罰放縱犯罪，甚至會在行政執法活動中制造‘妨礙公務’的案件事實將行政案件轉為刑事程序”[2]等種種警察權濫用的突出表現，就此將刑事職權從公安的權力中剝離，設立一個專門的刑事偵查機構顯然并不合適。原因在于，違法與犯罪是建立在同一個行為事實的基礎上，在社會危害性的認定上本就一步之遙。同時，案件事實處在不斷的發展變化之中，警察權作為一種以維護國家安全、維持社會秩序、保障公民權利自由為目標，以預防、制止和懲治違法犯罪活動為內容，以直接的暴力手段為后盾的國家權力，將治安管理權和刑事偵查權交給公安機關行使，有利于最大限度、最高效地達到維護國家安全、維持社會秩序的目的。因此，公安機關的刑事偵查權不能簡單地被剝奪和替代，而應該在憲法體制范圍之內加強對這兩大權力的監督。同時，公安機關的司法屬性有利于強調公安機關在偵查取證活動中的客觀公正義務，即應當全面客觀地收集證據，而不僅僅收集證明犯罪嫌疑人有罪的控訴證據。

3.憲法賦予公安機關獨有的逮捕執行權和特殊條件下檢查公民通信的權力

《憲法》第三十七條第二款規定：“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”這一條在《刑事訴訟法》中也得到明確規定。由此，逮捕的執行權專屬于公安機關，逮捕的批準權和決定權屬于人民檢察院和法院。除此以外，任何機關團體個人都沒有這種權力，公安機關是我國憲法確認的唯一擁有逮捕執行權的部門。《憲法》第四十條規定：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織和個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”這一條體現了憲法對公民個人隱私權的保護，但這種權利并非是絕對的，公安機關在特定條件下可以對公民的通信自由予以限制，即：一是基于國家安全或者追查刑事犯罪的需要；二是必須依照法律規定的程序進行。結合我國《刑事訴訟法》的相關規定，公安機關對公民的通信自由和通信秘密的限制通過采取查封、扣押以及相應的技術偵查措施來實現，這些措施的采取有其嚴格的程序要求。

4.賦予民族自治地方自治機關組織本地方維護社會治安公安部隊的權力，即組建武裝警察部隊的權力

這種公安部隊具有準軍事性質，不在本文研究范圍之內。

二、《人民警察法》(修訂草案稿)的合憲性審查

黨的十九大報告明確提出“合憲性審查”，首次將該項制度寫入黨的文件，這對于憲法的實施，推動我國法治建設、維護法制統一將產生重大影響。其中，合憲性審查的對象包括法律文件與行為。因此，我國《人民警察法》作為一項法律文件在正式出臺之前，應當進行合憲性審查。毋庸置疑，憲法對于調控警察法治具有積極意義。目前的警察法領域，并沒有一部可以奠定警察法治基礎的基本法律。現行《人民警察法》于1995年制定實施，2012年修訂，其內容已滯后于時代發展，簡單的52條，已無法應對實踐中帶來的新問題。因此，2014年以來公安部將《人民警察法》修訂作為全面深化公安改革的重點項目，于2016年形成草案向社會征求意見。該草案內容更加體現依法治國、從嚴治警的精神，具有一定的操作性。然而，作為推進警察隊伍職業化建設、調整警務活動的社會關系、保障警察合法權力、規范警察執法程序的基本法律，《人民警察法》應當接受形式和實質上的合憲性審查，將警察權控制在憲法的范圍之內。

1.形式合憲性審查

法律保留原則構成了對警察權進行形式合憲性審查的基準。在行政法體系中，該原則與法律優先原則、法律創制原則共同組成依法行政原則的核心內容。法律保留的思想產生于19世紀初，最早提出這一概念的是德國行政法學之父奧托·邁耶。在1866年的《法國行政法原理》一書中，奧托·邁耶首次提出了“法律保留”概念。具體而言，法律保留原則就是指凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，則只能由法律規定或者必須在法律有明確授權的情況下才能由行政機關做出規定。到20世紀，法律保留原則被延伸到憲法領域。我國憲法并未明確地提出法律保留原則，但這并不意味著我國憲法不承認這一原則。在現代法治國家，“無論法律保留原則在憲法上有無明文規定，幾無例外地加以遵循。”[3](P54)公民人身權利、財產權利和政治權利的法律保留構成了警察權配置的基本界限，對這些權利的限制和剝奪要采取法律的形式，通過法律保留的方式予以規定。警察權屬于國家公權力，“法無明文規定則不可為”。

法律保留原則衍生的法律明確性原則同樣成為警察權形式合憲性審查的基準。所謂明確性原則，系指對于公民之權利義務限制條款及人民警察職責與權力必須明確作出規定，而不能僅僅是“職責需要”這一寬泛條款。《人民警察法》(修訂草案稿)第十三條(履行職責優先權)規定：“人民警察因履行職責的緊急需要，經出示工作證件，可以優先乘坐公共交通工具，遇交通阻礙時，優先通行。”第二款規定，人民警察因履行職責的需要，可以優先使用或者征用公民、法人和其他組織的交通工具、通信工具、場地和建筑物等物品、設施，用后應當及時歸還或者恢復原狀，并按照國家有關規定支付適當費用；造成損失的，應當依法給予補償。其中“履行職責需要”應作出明確規定，方符合形式合憲性審查的需要。同時，根據《憲法》第四十條之規定，公民通信自由和通信秘密屬于法律保留內容，《人民警察法》(修訂草案稿)中對于通訊工具(如手機)的優先使用或征用應當在法律程序上作出明確規定，方符合憲法精神。

2.實質合憲性審查

警察權是國家公權力的重要組成部分。為了打擊犯罪，維護社會秩序，在警察執法范圍內，警察權和公民權呈現反比例關系，即警察權行使和擴張意味著公民權的縮小；相反，公民權自由空間的擴張意味著警察權的收縮。如何使警察權與公民權適度平衡是警察比例原則研究的內容。因此，比例原則甚至被譽為西方國家公法領域中的“帝王條款”。②比例原則構成對《人民警察法》(修訂草案稿)實質合憲性審查的基準。

比例原則，又稱禁止過度原則。行政法學界一般認為，比例原則起源于德國警察法。早在1882年7月14日，普魯士高等法院作出的著名的“十字架山案”中，就已蘊藏了必要性原則之思想。1931年的《普魯士警察行政法》中比例原則正式為立法所確認。警察職能是預防和打擊犯罪，維護社會治安，以及進行社會服務，因此，警察在行使職權時應止步于恢復社會秩序，保護公民合法權益的最低限度。警察比例原則，是指警察機關及其警務人員實施警察行為應當兼顧警察目標實現和保護相對人權益，如果為了實現警務目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。[4](P41)在賦予警察自由裁量權的同時對警察權有效控制，力圖尋求警察權與公民權之間微妙而理性的平衡。

警察比例原則包括三個方面的內容：第一，適當性原則。所謂適當性，又稱為妥當性，是指警察權的行使、警務人員采取的手段和措施能夠實現行政目的，或者至少有助于實現行政目的。如果警察機關采取警察手段和措施不是為了實現法定目的，就違反了比例原則中的適當性要求。第二，必要性原則。必要性原則又稱為最小侵害原則，是指警察機關及警務人員針對同一目的之達成，有多種適合的手段可供選擇，應選擇對相對人權益損害最小的手段。用德國著名行政法學者弗蘭納的一句名言來表達，即是“警察不可以用大炮去打麻雀”。最小侵害表現為在執法實踐中，當警察在自由裁量存在禁止性措施與負擔性措施之選擇時，應以負擔性措施代替禁止性措施；存在強制性措施與指導性措施之選擇時，應以指導性措施代替強制性措施；存在多種相同有效的同類措施時，應該允許權利受到損害的當事人先行選擇。第三，相稱性原則。該原則又稱之為狹義的比例原則，是指警察權的行使對公民個人權益造成的侵害與所保護的公共利益之間保持恰當之比例關系。警察權實施達到的利益與對相對人利益造成的損害進行衡量，只有前者重于后者，才具有合理性，即不能“殺雞取卵”。《人民警察法》(修訂草案稿)第八條(權力行使適度原則)：“人民警察行使權力應當與已經或者可能造成的危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，盡可能選擇對公民、法人或者其他組織合法權益造成最小侵害的措施。”該條明確規定警察權力行使適度原則是法治的進步，值得肯定，但應更為具體和詳盡。

三、結語

公安部公布的《人民警察法》(修訂草案稿)引發社會各界對警察權的思考和關注。社會主義法治的要求之一是規則之治，任何公權力都必須在規則之下，必須服從規則。憲法是我國的根本大法，《人民警察法》的修訂必須有來自憲法的合法性支撐。因此，《人民警察法》(修訂草案稿)的合憲性審查是該草案得以公布實施的前提。如何在憲法體制的整體框架內，立足于警察權獨有功能，對現行《人民警察法》予以修訂和完善，使其盡早服務于我國法治體系建設，是亟待研究和解決的問題。

注釋：

①如有學者認為，在現代分權制衡原則指引下的憲法體制內絕無可能存在某個機構或公職人員既享有行政權又享有司法權，將二者權力集于一身。正如孟德斯鳩所言：“司法權如果和行政權合并，法官就將擁有壓迫者的力量。”所以警察含義中的警察屬性仍舊是而且只能是行政權。參見師維：《屬性、功能與結構：警察含義之于警察立法的意義》，載《中國法學會警察法學研究會2017年年會論文集》，第19頁。

②我國有學者認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法學中所扮演的角色，可比擬“誠信原則”在民法居于“帝王條款”之地位。所以，吾人稱比例原則是行政法中之“帝王條款”，當不為過。參見陳新民：《行政法學總論》，載《行政法學研究》1998年第1期，第23頁。