“三權分置”背景下農村承包地經營權流轉的法律風險與防范措施

李 玲

(安徽警官職業學院 警察系，安徽 合肥 230031)

繼家庭聯產承包責任制后，農村土地制度改革將土地所有權、土地承包經營權以及土地承包權三種權利分置并行，這一農村土地制度的創新，對于在農戶家庭經營基礎上建設企業經營、集體經營等多種經營方式同步運行的現代新農業體系具有重要作用。但在這一過程中，暗藏著一系列法律風險，須謹慎防范。

一、農村承包地“三權分置”的內涵與模式

20世紀90年代早期，一部分經濟學者發現農村家庭聯產承包責任制實施之后，農村土地的經營形式趨于多樣化，出現“集體—農戶—使用戶”“集體—承包戶—公司”“集體—承包戶—聯營體”等三類發展樣態，被稱為“三權分離”，即農村土地的所有權、承包經營權以及經營權分別歸農民集體、農戶以及實際耕作者所有。[1]此后，社會學、經濟學與管理學等領域專家基于產權思維對“三權分離”問題進行深度研究，將農村土地承包經營權簡單地分為土地承包權與經營權。其中，土地承包權為農戶所有，土地經營權為集體所有。但這種方式存在法律邏輯漏洞，反對者居多。2013年，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確規定農民具有承包地的使用、占有、流轉、經營權抵押與擔保等權利，被解讀為“所有權、承包權、經營權‘三權并行分置’的新型農地制度”。2014年《關于引導農村土地經營權流轉發展農業適度規模經營的意見》的出臺，使“三權分置”作為國家政策正式確立。

基于此，可以看出“三權分置”立足于“三權分離”與“三權并行分置”，是農村土地承包經營權經濟化、資本化的結果。[2]農戶利用所承包土地進行生產活動時，被稱為“土地承包經營權”，農戶將該權利以轉租、入股等方式流轉時，被稱為“土地承包權”，而土地的流入方所享有的權利為“土地經營權”。

(一)債權模式

《農村土地承包法》第32條、《物權法》第128條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租的方式流轉。”以這種方式進行承包地流轉的模式即債權模式下的“三權分置”。[3]這一模式下的農村土地權利結構為：

債權模式雖然操作簡潔、方便靈活，但由于土地經營權保障性與效力性較差，且期限較短，難以滿足交易過程中的安全性需求，因此對于規模化經營的土地流入方來說具有一定程度的弊端。

(二)物權模式

物權模式是指對農村土地承包經營權進行物權性流轉，即在農村土地承包經營權層面設置物權性經營權，也就是物權模式下的“三權分置”。這一模式下的農村土地權利結構為：

對于土地經營者來說，物權模式下的“三權分置”期限更長，能夠針對第三人進行賦權，并方便融資抵押，有利于土地流入方的穩定經營，常用于投資規模較大的農業企業。[4]

(三)股權模式

在股權模式中，土地承包經營權的權利性質發生根本性改變，即物權向股權的改變。一般由以下兩種形態構成：

1.入股農業企業。農戶以所擁有土地的承包經營權為資本入股農業公司，因此農戶所擁有土地的承包經營權被視為公司的資產，由農業公司負責管理與經營。入股農業企業模式的農村土地權利結構為：

2.入股股份合作社。農戶以所擁有土地的承包經營權為資本入股，共同組成股份合作社，實施農村土地股份合作制。[5]該合作制度主要包括五個步驟，即土地折股—設置股權—產權界定—設置分配方式—組建管理機構。具體來說，入股股份合作社模式下的“三權分置”又可以分為自愿入股與全員入股。入股股份合作社模式的農村土地權利結構為：

二、“三權分置”背景下農村承包地經營權流轉的法律風險

黨和國家對于“三權分置”背景下農村承包地經營權流轉的法律風險保持著清醒認識。在2015年出臺的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》中對“三權分置”改革設置了三條不可逾越的底線：土地公有制性質不改變，耕地紅線不突破，農民利益不受損。其中，前兩條屬于宏觀范疇，后一條屬于微觀范疇。[6]

(一)宏觀風險

1.私有化風險。土地私有化風險屬于一種方向性風險，十八屆三中全會明確指出土地承包經營權流轉的目的在于“構建新型農業經營體系，優化農村土地資源配置，發展現代農業”，并不是鼓勵“私有化”。但如果對這一改革措施進行過分解讀，并將錯誤解讀方式應用進市場操作，則難以否認私有化風險的存在。明確與堅持土地公有制關系到我國土地改革的方向，一旦發生私有化風險，我國的土地改革將從本質上偏離初衷，走上對立面。[7]黨中央正是清楚地認識到這一潛在風險，從而在這一土地改革的頂層設計中明確將“土地公有制性質不改變”規定為改革的紅線。

2.耕地風險。耕地關系到我國的糧食安全，但實行土地流轉改革后頻頻出現土地的“非農業化”現象，使耕地面積不斷縮小，危機人民糧食安全。在土地流轉改革實施后，農村土地的“非農業化”形式主要包括三個方面：其一，未批先建。一部分企業在手續尚未辦妥的情況下，擅自更改土地性質，利用耕地修建休閑度假村。其二，以租代征。以在農村發展旅游業之名，租用耕地。其三，超標用地。一部分企業以修建相關配套設施為名，在公司經營用地范圍內超標占用耕地。此外，即使耕地性質不被改變，但耕地種植結構發生變化也同樣危及糧食安全。[8]例如，一些企業對流入本企業的土地進行種植結構調整，將經濟效益較低的糧食改為經濟效益較高的優質經濟作物或反季節蔬菜、水果等。雖然這部分土地在流轉后性質依然為農用，但會導致耕地的“非糧食化”，與耕地“非農業化”并無區別。

(二)微觀風險

1.違約風險。違約風險(又叫“契約風險”)指合同生效后，由于一方違約而造成另一方利益受損。處理土地流轉過程中土地承包經營權的享有者(農戶)與土地經營權擁有者(經營主體)之間的關系，是農村承包地改革的一大重點。[9]以經營主體對農戶的違約風險為例，在土地流入后，經營主體需要通過農業經營來獲得收益，并以此收益支付合同規定的租金。但由于農業受自然因素影響較大(如旱災、水災、高溫等)，當出現經營問題時，則存在較大的違約風險。

2.失地風險。作為流轉主體，農戶本對土地流轉具有自治權利，即農戶所擁有的土地是否流轉、如何流轉、流轉去向都由農戶自己決定。但一部分鄉鎮政府為追求政績，以招商引資、發展農業為名，損害農戶的自治權利，變相強制農戶流轉土地，導致農戶面臨失地風險。

3.保障風險。農戶土地流轉后，如何保障農戶生活是農村承包地改革的又一重點。若在土地流轉后，農戶生活水平不升反降，則意味著這一改革的失敗。[10]這一風險主要表現為以下三個方面：

(1)零收入風險。農村地區社會保障體系尚未健全，土地是農民的基本生活保障和經濟來源。在土地流轉前，農民自行耕種土地，即便收成較低也能夠滿足基本生活所需。但土地流轉后，農民喪失對土地的支配權，而土地的流轉收益能否實現并不能完全肯定，可能會導致農民在一段時間內陷入零收入困境。

(2)無業風險。在土地流轉后，大量農民無地可種，變為“無業游民”。一部分農民選擇進城務工，另一部分農民成為閑散人員。但目前就業局勢日趨嚴峻，農民普遍文化水平較低、缺乏技術能力，難以在城中謀得穩定工作，造成大批無地農民游走在城鄉邊緣，成為威脅社會治安的隱患。[11]

(3)薄利風險。長期、穩定的經營權能夠為企業實現高收益、高回報，因此對于經營主體來說，一般希望土地的流轉時間越長越好。但對于農戶來說，土地短時間內多次流轉獲利更高，因此土地單次流轉時間過長則將面臨薄利風險。

三、“三權分置”背景下農村承包地經營權流轉的風險防范

(一)宏觀風險防范措施

1.私有化風險防范

(1)從制度出發，堅決維護公有制形式。一方面，在法律上明確規定土地承包經營權屬于物權的一種，不管土地承包經營權的流轉期限多久、流轉方式如何，都無法從根本上改變“物權”的性質；另一方面，堅決維護農村土地所有權由集體享有，任何人、任何組織不得侵犯。

(2)從實踐出發，促進公有制形式多樣化。在明確規定土地承包經營權的基礎上，積極發展集體經濟，豐富與拓展公有制的實現形式，確保農民在集體經濟的發展過程中享有經濟收益。對于有條件的鄉鎮，應當對土地的“再集體化”進行全面探索，例如入股農戶自愿建立的農村合作社、農村全員入股合作社以及高效的農業經營合作社等。

2.耕地風險防范

(1)從制度出發，建立嚴格的耕地保護制度。一方面，針對未經政府批準擅自改變土地用途的行為，補充與完善《土地管理法》與《農村土地承包法》；[12]另一方面，積極建立土地復耕保證金制度，對于在土地流轉期間改變土地用途的經營者，應沒收該保證金，并責令整改。

(2)從實踐出發，嚴格落實各項監管環節。對于流轉中土地的監管主要包括三點：第一，對土地流入方進行嚴格的資格審查。第二，對土地流入方的日常經營活動進行監管，監管人員應包括政府、土地流出農戶以及集體經濟組織。如果發生流出耕地用途被擅自改變的情況，土地流出農戶有權終止合同，并要求土地復耕和經濟賠償。第三，對于為追求更高經濟利益而改變土地用途的企業，應加大懲罰力度，在沒收全部違法所得的基礎上處以高額罰金，以此鞏固法律威嚴。

(二)微觀風險防范措施

1.違約風險防范

(1)完善土地流轉合約形式。對于債權模式、股權模式以及物權模式下的“三權分置”形式，應依法訂立書面合同，在合同中明確表明該土地的流轉期限、流轉費用、土地用途、違約金以及其他違約法律責任，從規范土地流入方的行為方面減少合同糾紛，降低違約風險。

(2)積極推行農業保險。農業保險是指針對農業生產經營過程中，由于自然災害等突發事件導致損失的保險。在當前市場經濟條件下，每個企業都存在一定程度的經營風險，特別是農業企業，一旦發生經營性危機，則極易導致大范圍違約。農業保險可以分散農戶及農業企業的經營風險，對農戶及農業企業所遭受的損失進行事后補償。

2.失地風險防范

(1)端正觀念。一些地方政府長期以來秉持錯誤觀念，認為農戶自己經營只能滿足基本生活，發展規模化經營才能實現致富。但實際上，我國農村面積廣大，不同地區的農村在地形與地貌上差異顯著。[13]應堅持因地制宜的原則看待規模化經營，而不能“一刀切”。規模經營在管理成本、生產成本以及監督成本等方面的支出遠超農戶自己經營，且風險集中、靈活性差，未必勝過農戶個體經營。

(2)改善政績考評指標。在當前政績考評機制中，一部分地方政府為實現政績替農戶行使權利，主導或強制土地流轉。應積極改善政績考評指標，以農業的實際發展而非土地流轉面積作為核心指標，以此減輕地方政府在該問題上的行政壓力，因地制宜地促進農業發展。

3.保障風險防范

(1)增添保障性自留地。對于生存能力較差、沒有其他經濟來源的農戶，在其土地流出前應考慮到該農戶未來的生活基本保障。引導農民留下一小塊土地作為自留地，以滿足未來基本生活所需，僅將多余土地流轉出去。

(2)收取流轉風險保障金。在農村土地流轉過程中，政府應當向土地流入企業收取適當流轉風險保障金，在企業無法按時支付土地流轉費用時，可以將流轉風險保障金無償賠付給農戶，從而解決農民的基本生活問題。

綜上所述，應當在宏觀層面堅決維護公有制形式，促進公有制形式多樣化，建立嚴格的耕地保護制度并嚴格落實各項監管環節；在微觀層面完善土地流轉合約形式，積極推行農業保險，改善政績考評指標，增添保障性自留地并收取流轉風險保障金，以此減少相關法律風險所帶來的危害。