清代直隸賑災體系及其實踐

趙曉華

【摘要】清代直隸的賑災體系依托行政系統而逐級設立，職責明確，層層監督。直隸的賑災制度，既與中央保持著高度一致，也多有對國家政策的補充和細化。由于地理位置特殊，自然災害頻發，清王朝對直隸賑災高度重視，而直隸的賑災實踐也體現了清朝救災制度發展變化的特點。

【關鍵詞】清朝 直隸賑災體系 賑災活動 【中圖分類號】K249 【文獻標識碼】A

清代的直隸一省，到光緒初年時轄11府，17州，123個縣，另有6個直隸州，3個直隸廳。作為畿輔重地，直隸社會環境的穩定與否與京師息息相關。清代直隸自然災害頻發，根據竺可楨《中國歷史上氣候之變遷》的統計，1800-1900年間，直隸水災次數達52次，比第二位的安徽高出10次，旱災有47次，高出第二位的山東17次，有的學者指出，近代直隸的災荒可謂“甲天下”。乾隆《畿輔通志》稱：“畿輔為首善之地，經畫區置，萬方皆取則焉。”直隸的賑災體系集中體現了清代中央和地方救災機制的特點，其賑災實踐也反映出清代救災制度在不斷發展變化。

清代的賑災體系層層相因、職責明確

清朝的救災體系，主要依托強大的行政系統和法律制度而進行。清歷朝皇帝將荒政視為根本大計。《清通志》這樣描述皇帝對救災的重視：“遇直省偏災，莫不先事周咨蠲賑，備舉截漕發帑，動輒數千百萬，奏報嚴其限，展賑寬其期，深仁厚澤，尤逾常格。”在皇帝的重視下，從中央機關到地方州縣，皆確立了相應的救災職責和監督機制。就直隸地方政府的救災職能來講，直隸總督作為封疆大吏，管理地方軍民政務，賑災也是其最為重要的工作之一，所謂“辦理災賑，乃疆臣最為切要之事”。清朝將督撫的救災職能逐步制度化。順治六年（1649），定直省災荒，督撫詳查被災田畝數、成災分數具奏例，十年（1653），定勘災責成大員奏報例，各省統一由督撫請賑。督撫在救災中承上啟下，其素質直接關系到整個救災體系的成效。康熙帝指出：“備荒之法，全賴督撫得人。”對于賑災不力的督撫，清廷予以嚴懲。乾隆三十六年（1771），直隸總督楊廷璋奏報，大興、霸州等29州縣遭遇嚴重水災，楊廷璋責成直隸布政使楊景素主持賑災事宜。此舉令乾隆帝大怒，因為當時楊景素正在密云督辦差務，根本無暇再兼顧大興等地的救災工作，楊廷璋作為總督，全省官員都歸他管理，完全可以委派其他官員查勘災務，但是卻非要讓楊景素輾轉多地，稽延時日，如此低劣的工作方法和效率，乾隆帝斥責“極可憎鄙”。

在督撫之下，布政使掌管全省的錢谷出納，專責管理地方賑務。道員與知府應對所屬被災州縣親自勘查，并對州縣上報的成災分數予以復查。對于作為親民之官的州縣官，賑災當然也是其重要的職掌之一。所謂“天下事無不起于州縣”，在整個國家的救災體系中，州縣官的作用也是殊為重要的。清人認為“辦理賑務，全在地方州縣得人”。舉凡報災、勘災、查賑、散賑等，賑災中的每個程序都需要州縣官認真細致的工作。清代救災體系中，皇帝與督撫、州縣等形成了逐級負責制度。雍正帝即言：“若督撫不得其人，朕之過也;有司不得其人，則督撫之過也。”

直隸的賑災體系除了依靠行政系統而設立，還包括派設臨時救災官員，設立臨時救災機構等，這些方法能夠有效彌補常設行政機構救災人力之不足，體現了清代救災機制中靈活變通的特點。救災過程中，清中央經常委派官員去災區，協助和監督督撫辦賑。如順治十一年（1654），直隸水災，朝廷即派尚書覺羅巴哈納等16人分賑被災的8個府。康熙二十八年（1689），直隸大旱，康熙帝也派遣侍郎索諾和等分四路前往直隸，巡察賑務。除中央委派外，督撫可從下級官員中遴選合適人選，作為地方查賑委員，會同州縣官處理賑務，從而加強辦賑力量。由于地域、災情的不同，各省在查賑委員的派設上并無統一章程。乾隆年間，直隸的辦法是，視災區大小決定派員多寡。廳印官一般派設一至兩人，佐雜三四人或五六人。此外，直隸還設有救災的臨時性機構。如同治年間，李鴻章設立直隸籌賑局，光緒二十七年（1901），袁世凱將籌賑局改名為直隸賑撫局，主要負責推廣賑捐，募集善款。

清代的賑災制度因地制宜、系統嚴密

集歷代救災經驗之大成，清朝建立了相當完備、系統的救災制度。直隸的救災制度，既與中央保持著高度一致，也有自己的靈活性。清代的救災立法，在會典、則例、律例等法典、法規中皆有明確體現。同時，和許多省份一樣，直隸還因地制宜、因時而設有形式多樣的災賑章程。其中一類為綜合性的救災法規，用以全面指導救災中的各個環節。如同治六年（1867），順天、直隸發生嚴重旱災，針對災區較廣、經費短絀等特點，直隸總督劉長佑等訂立救荒賑恤章程十二條。另一類為專門性的法規，即針對某一救災程序專門設定。比如，乾隆八年（1743），直隸旱災，直隸總督高斌即奏定散賑條規十二條。

清代救災制度的內容主要包括報災、勘災、禳災、籌賑、救災等方面。直隸的救災活動，嚴格依照國家救災制度和程序進行，但是，在具體執行過程中，又做了闡釋、細化和補充。比如，勘災之后要進行查賑。查賑的目的是劃分貧戶等差，核對災民戶口，為賑濟做準備。“查賑災荒，乃地方第一緊要事務。”乾隆年間，直隸的做法是，管理賑務的道員依照相應查賑條規，先帶同廳印官員清查一兩日，之后，廳員帶領佐雜、教職等清查一二日，經過層層培訓的各級官員攜帶賑票，分赴派定村莊，查賑時在賑票上填明極貧、次貧的戶數、口數。另外，要準備賑簿一本，將每天查賑的戶數、口數等進行統計，還要將一月內所查村莊成災分數，極次貧的戶數、口數等，逐一登記。為了加強監督，道府等官員應不斷巡歷災區，并按賑簿抽查核對，如果發現遺濫浮開等弊病，及時對承辦之員進行追責。對于直隸的查賑辦法，乾隆帝稱贊“甚屬妥協周詳”，并多次諭令各地仿照推行。

直隸的救災制度，也體現了清代救災制度中因地制宜、靈活多變的特點。比如，從賑濟類型來看，糧食賑濟是賑濟中最重要的形式。但是，若米谷不足，可以實行糧銀兼賑，也可以用賑銀代替賑糧。清朝根據各省情形，制定了不同的銀米折賑標準。其中，直隸省貧民折賑，每米一石定價銀一兩二錢，貧生折賑，每米一石定價銀一兩。再如，根據《戶部則例》等的規定，清政府會支付一定的因災坍塌房屋的修繕費、傷亡者的殮埋費、治療費等。以坍房修費為例，清朝針對各省也分別做了詳細規定，其中，直隸省水沖民房修費銀，全沖者瓦房每間一兩六錢，土草房每間八錢。尚有木料者，瓦房每間一兩，土草房每間五錢。稍有坍塌者，瓦房每間六錢，土草房每間三錢。在申請維修費用的坍房數量上，每戶不得超過三間。類似的規定細密合理，具有很強的可操作性。

清代的賑災實踐與王朝發展同步

由于特殊的地理位置，加上自然災害頻發，清朝對直隸的賑災非常重視，“直隸畿輔首善之地，應沛殊恩”。直隸的救災實踐也清晰地體現了清代救災制度發展變化的特點。

概而言之，順康雍時期，救災制度在前朝的基礎上逐步恢復并確立，乾隆時期，隨著國力日益強盛，救災制度日趨完善，救災款項不斷增加。乾隆七年（1742），直隸發生嚴重旱災。此次賑濟活動，被不少學者視為乾隆朝救災實踐的典型。時任直隸清河道的方觀承把此次賑災的官方文獻整理成著名的《賑紀》一書，法國學者魏丕信認為，《賑紀》所反映的直隸救災活動，說明18世紀清王朝建立了一個成熟穩定的官僚體系，該體系能夠聚集大量資源，進行糧食和資金的跨地區調運，承擔大規模、長時期的救災活動。從具體賑災過程來看，六月，因旱災導致米價昂貴，高斌奏準將河間等27州縣先普賑一月，之后再將成災最重的河間等16州縣、成災次重的肅寧等11州縣，按成災分數加賑1個月至4個月。次年，又將被災最重的河間等16州縣展賑至五月為止。籌賑方面，此次賑濟米糧來自倉米。乾隆帝先后撥運倉米50萬石，高斌等又添撥各處倉谷約15萬石，“計足敷用”。另外，直隸奏準動支司庫銀70余萬兩，自奉天、河南等地采買粟米、高粱、黑豆、小麥等。據統計，此次直隸賑災，賑戶達664890戶，賑濟災民共2106690口，又煮賑流民944020口，賑過米谷共1100720石，銀1105476兩，各州縣辦賑官員達245人。

直隸自然災害的發生與京師緊密關聯，有些救災工作，就是在皇帝直接指導下進行的。康熙十八年七月二十八日（1679年9月2日），直隸三河、平谷發生破壞性極大的八級地震。震后4小時之內，康熙帝召集滿漢各官，商討應對措施。同日，康熙帝下詔罪己，并下諭廣開言路。地震發生之后，救災工作隨即展開。朝廷發內帑銀十萬兩賑濟災民，又派遣侍郎薩穆哈等三批官員，先后赴震中三河縣指揮賑災。再如，嘉慶六年（1801）六月初，永定河在盧溝橋附近大面積決口多處，被水災州縣達九十多個。嘉慶帝以報災延遲及報災不實的罪名，將直隸總督姜晟革職，又派左都御史熊枚為欽差大臣，前往災區巡察，加強對直隸官員辦賑的監督。水災發生后，為求天人感應，嘉慶帝下詔罪己，命刑部清理庶獄。為了籌集賑款，清廷開永定河工賑捐例，共計收得捐納銀759萬余兩。此次賑災還舉辦了以工代賑。從嘉慶六年七月到次年五月，舉辦永定河工賑，總計用銀971320兩，吸收了近8萬的青壯年勞動力，從而保證災民可以直接領取賑糧。

嘉慶年間，因白蓮教起義，清政府元氣大傷，此后，國家賑濟撥款日漸減少。咸豐朝以后，清政府財政愈加匱乏，在籌賑方面，不得不頻開捐納，賑捐代替國帑成為賑災款項的第一來源。直隸的賑災實踐也鮮明地反映了這一點。例如，光緒二年（1876），直隸旱災，此次籌賑，朝廷撥部庫銀10萬兩，而賑捐銀達39萬余兩。光緒十六年（1890）直隸水災的賑濟中，政府撥款56萬兩銀，賑捐所得約近248萬兩銀。僅光緒一朝，順天、直隸因災而開捐的次數至少達15次。在此過程中，清中央的財政權力逐漸下移，賑捐成為直隸總督掌握財權的重要手段。與此相隨的是，具體的賑災活動多由直隸總督籌辦，軍機處、戶部的作用日益減弱。

此外，嘉道以后，社會力量在直隸賑災中所起的作用也日趨加大。光緒五年（1879）夏秋之交，直隸突降暴雨，68州縣被水，在官府籌賑非常拮據之際，義賑人士嚴作霖、經元善等人攜款前來直隸賑災，他們先后在任丘等地支散賑銀18.6萬余兩，為直賑募捐總數達39萬余兩。光緒三十三年（1907），永定河水災發生，直隸總督袁世凱也傳諭天津商會勸募賑款，散放急賑，“以補官款之不及”，天津商會專門成立救急善會，積極組織急賑、冬撫等事宜。社會力量在晚清賑災中所發揮的重要作用，大大緩解了官賑的壓力，彌補了官賑的不足，光緒末年，義賑甚至成為官賑的仿照對象，與官賑形成體制內的合作，這也充分反映了清代傳統救災制度的衰落及近代轉型。

責編/周小梨 美編/楊玲玲