社會共治：共青團參與基層治理的新命題

張玉奇

【摘要】改革開放40多年來，作為現代國家治理結構重要“一極”的群團組織，共青團與其他組織形態一樣，需要基于組織環境的變遷以及目標群體的變化進行適應性轉型。然而，其在轉型過程中不可避免地遇到了一些結構性的阻滯因素。對此，應將多元主體合作的社會共治理論引入群團組織轉型研究中，進而以更新的時代視角看待群團組織的發展，用更為創新的行動邏輯拓展其政治生活空間和社會活動領域，通過組織行為邏輯轉型實現共同治理目標。

【關鍵詞】“社會共治”共青團 基層治理 “本位回歸”

【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

群團組織是個體化公民聚合起來進行集體行動、開展資源動員的有生力量，在國家治理的各層面、多場域、諸環節發揮著積極效應、產生著廣泛影響，是現代國家建構與建設的重要資源與力量。我國的群團組織是在本土化基礎上形成的特色化社會組織形態，兼具政治和社會的雙重屬性。目前，深化群團改革已被納入深化黨和國家機構改革、推進社會治理體系和治理能力現代化建設的大格局中，這不僅體現了黨和國家對群團工作的高度重視，也反映了新時代推進群團合作、充分發揮治理效能的內在要求。面對新時代社會主要矛盾的轉變，共青團等群團組織應積極參與基層治理，融入到構建本土化行動邏輯的實踐中來。

長期以來，群團組織在創新群眾工作機制、本領、方法等方面進行了積極探索，提出了向“社會本位”邁進、“回歸社會屬性”的改革實踐模式。但由于共青團等群團組織具有政府和人民的雙重性質，因而在一定程度上被視為“類黨政部門”或者“準政府組織”。同時，在實踐中，共青團等群團組織還存在著“唯上輕下”“重形式輕實效”“親制度內輕制度外”等現象。由此，推動共青團等群團組織轉型，實現群團改革目標，成為亟待解決的重要課題。

由于缺乏對本土化行動理論機制的探究，目前我國群團組織參與社會治理的效果并不明顯

當前，共青團參與基層治理的有關研究主要集中在以下兩個方面。第一，從理論分析角度出發，結合“群團組織轉型”“和諧社會治理”“社會工作介入”“協同治理”“職能擴展”等關鍵詞，探索群團改革的現實需求以及其角色定位、實踐方向和機制思路。第二，從實踐角度出發，闡述各級共青團在參與基層治理過程中的合作關系，如“競爭鑲嵌”“層級嵌入”等。

可以說，以往對共青團參與基層治理的研究局限在“國家一社會”關系的理論框架中，形成了穩固的“全能國家邏輯”，即圍繞政府中心論，強調“行政層級整體控制治理”。大部分研究缺乏對新時代群團改革本土化行動邏輯的分析，即通過“多中心主體”實現社會共治的思想。同時，盡管有一些典型的本土化行動案例，但是由于缺乏對行動理論機制的探究，實際參與效果并不明顯。例如，在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，政府購買社會服務逐漸成為政府職能轉移和回應社會需求的重要方式。政府購買社會服務在一定程度上實現了福利供給模式由政府安排向政府委托采購的轉變，促進了多主體協同治理模式的形成。在外部政策形勢和內部服務困境的推動下，共青團向社會組織購買服務成為落實改革要求、提高服務能力的關鍵切入點。一些地方曾嘗試采用“購買社會服務”的形式，鼓勵社會資本參與社會治理，但這些嘗試并沒有實現理想的共治效果，究其原因，主要是缺乏對共青團參與基層治理本土化行動邏輯的理論基礎和環境架構。

對此，筆者認為有必要采取以下措施：一是在對現有理論進行批判性反思的基礎上，構建“渠道治理”的分析視角，重新審視共青團參與基層治理的實踐邏輯;二是思考在中國特色社會主義行政管理體制下共青團參與群團改革的本土化行動邏輯和內在機制;三是通過實踐調查與訪談、參與式觀察等方法，探究共青團如何在本土化邏輯架構中轉變工作思路、發揮群眾作用。

“本位回歸”：共青團參與基層治理的現實邏輯

在行為組織關系領域，“國家一社會”的二元關系研究框架依然是理論探索領域的主導范式。但不可否認，這種研究范式存在著一定的局限性。舉例而言，對于共青團等群團組織的特殊身份問題，如雙重委托代理理論下的“身份區隔”“組織懸浮”等，一些地方很難找到解決辦法。因此，筆者嘗試以分析共青團參與基層治理的現實邏輯為突破口，探索新時代共青團參與基層治理的體制機制創新。

厘清青年發展邏輯，明確“為誰供給，供給什么”。經過多年的努力，共青團在基層治理空間和內容的探索上取得了許多成績，為治理邏輯轉型創造了條件。但就“社會共治”而言，共青團基層工作要想取得實效，就必須按照基層工作的內在規律和要實現的功能內容進行創新，形成本土化行動邏輯框架。具體來說，“本位回歸”就是著眼于青年發展的內外規律以及基層治理的雙重邏輯，實現共青團基層工作的創新和轉型。

從青年發展邏輯的角度看，“社會共治”的根本目的是“回歸本位”，即除了為青年在基層之外的其他空間提供發展的環境和條件外，還要為青年的全面發展提供幫助。事實上，青年是一個快速發展和跨越式發展的階段。在這個階段，與基層工作相聯系的青年既有一般需要，也有個體需要，這些都需要在社會共同體中得到滿足。因此，如果能對青年發展邏輯進行深入剖析，結合青年的現實個性需求以解釋群體組織的行動價值和目標，就能夠解決群團組織參與基層治理中“誰提供服務”“為什么提供服務”“傾向于提供什么服務”等問題，“社會共治”的實現難度將會極大縮減?？傊?，基層工作的開展必須著眼于基層治理的發展，并與青年的角色機制相結合，充分考慮青年的需求。

厘清基層治理邏輯，避免雙重委托代理下的“組織懸浮”。委托代理理論作為關系型分析機制的基礎，試圖通過良性關系的構建來實現參與主體利益最大化的目標。20世紀70年代，委托代理理論不斷發展，出現了以自身效用最大化為行動決策目標的“經濟人”現象，雙重委托代理理論也由此不斷發展。雙重委托代理理論被廣大研究者應用于“政社關系”“科層管理”之中。從“科層理性與策略構建”方面出發，闡述多層級管理下主體的差異性價值偏好和行動邏輯，同時解釋不同代理主體之間的復雜關系，能夠實現國家與社會的良性互動。

根據對共青團等群團組織的職能和組織屬性分析可以看出，當前共青團等群團組織具有“黨政代言人”以及“群眾代言人”的雙重身份?！凹纫h走，又要聽黨話”;既要遵從黨的路線，又要響應群眾的多元化需求。但需要注意的是，共青團等群團組織并沒有被賦予獨立的行為治理權力，因此采用雙重委托代理理論必然會造成“身份區隔”問題。同時，雙方目標存在著一定的差異性，容易形成委托代理中的“迷途困境”，使得利益最大化目標出現糾紛和偏差，進而影響共青團參與基層治理的成效。

重回社會：共青團工作的辯證法與新命題

面對雙重委托代理理論弱性，一些理論研究者試圖建立以市民社會和法團主義為代表的理論研究框架。前者主要是從社會空間的視角進行探索。進一步審視可以發現，我國現有的社會生產機制并不完善，市民社會的構建條件也并不成熟。短時間內，“強國家弱社會”的格局難以根本改變。與市民社會理論有所不同，法團主義的理論框架更多的是從社會與國家融合的視角出發，強調形成反彈化組織，發揮其在國家決策結構中的有機導向與整合作用。對法團主義理論進行深入考察，可以發現其理論研究框架依然停留在“國家一社會”的傳統范式中，共青團等群團組織身份的再解釋問題依然沒有脫離傳統的研究框架。由此可知，新時代共青團等群團組織的行為邏輯依然缺乏較為有效的解釋模型。

目前，我國一些地區通過政府與民間協商談判、半正式的行政參與、社會服務購買等創新途徑進行基層治理，實現了國家化與去國家化之間的平衡。一些理論研究者將該種治理模式稱為“中間渠道”，即通過國家和社會力量交叉驅動的方式，形成中國特色基層治理模式，從而賦予共青團等群團組織國家治理與社會治理的雙重身份。在“中間渠道”治理框架下，共青團等群團組織參與社會治理既不是單一對立和互相分割的關系，也不是多元交融和統一綜合的關系，而是在“二元制”邊緣地帶形成的一種交疊關系和粘連關系。如果能夠賦予其政治合法性，發揮其“中間領域”的代表性身份，并實現“黨政代言人”和“群眾代言人”的雙層競合，便能夠更好地發揮其社會化功能以及連接通道作用。

共建與驅策：共青團參與基層治理的行動邏輯

共青團等群團組織參與基層治理的現實邏輯，屬于“形”的范疇;共青團等群團組織嵌入社會治理，屬于“實”的范疇?！靶巍迸c“實”之間如何轉化，是新時代需要關注的重點，也是理解共青團等群團組織“本位回歸”的關鍵。

第一，鼓勵社會資本參與，形成多極協同治理范式。協同治理理論強調多元主體的參與協作過程。在“中間渠道”框架下，治理主體更傾向于采用聯合的方式增強政府與社會的治理力量。因此，社會資本能否有效參與社會治理，成為協同政府的重要力量，十分關鍵。我國共青團在實踐探索中，尤其是在自然災害、公共衛生等領域推動多級協同治理。

以漢中市為例。在新冠肺炎疫情暴發后，漢中市抗疫救災社會組織和志愿者服務中心首次嘗試導入社會力量，取得了良好效果。根據馬克斯·韋伯的科層制理論，官僚層級型的治理結構存在著“無效”問題，彈性、耦合的治理架構更符合風險管理現狀。漢中市政府在結合本土化治理土壤的基礎上，并沒有完全摒棄政府組織的官僚制設置，而是通過組織體系外延和擴展的方式，形成了科層制組織架構向基層延伸的治理格局?？紤]到“組織慣性”情景，漢中市政府將科層制管理模式導入到群團組織社會服務中心架構中，并轉變治理思維，形成了群團組織參與基層治理的新模式。這種群團組織的官僚制管理架構創新在抗疫過程中發揮了巨大作用。一方面，其能夠充分發揮社會力量的作用，尤其是對于外圍邊緣化的群體，具有激勵和引導作用;另一方面，其通過科層制的層級細分有效實現了資源的合理分配。

第二，積極推動社會共治。漢中市群團組織社會服務中心如果只是構建了本土化的科層制管理架構，是無法在救災活動中取得良好效果的。在群團組織社會服務中心成立以后，漢中市新設了“社會協同治理平臺”，其目的就是通過身份的轉變實現群團組織群眾功能的拓展。這是群團組織“自我擴張”的必然要求，也是其將社會資本連接到黨政服務架構體系中的必然要求，更是實現社會組織輸血與造血功能并存的關鍵。

漢中市群團組織社會服務中心通過政治合法被賦予了獨立屬性，采用項目制運作模式吸引社會資本參與，為自身“造血”。在“共治”領域，漢中市抗疫救災社會組織和志愿者服務中心擬定公益項目實施方案，獲取首批專項資金100萬元?？梢哉f，漢中市群團組織社會服務中心的快速成立，為政府與社會資本的合作提供了有效的中介連接。同時，其采用獨立的項目運作方式，打造了群團組織參與基層治理的新范式。在“中間渠道”治理框架下，專項資金的管理主體為漢中市共青團委，資金主要用于群團組織的架構建設以及社會組織的培育與孵化等領域。總之，漢中市群團組織的“中間渠道”治理模式，反映了新時期政社關系的良性轉化，表現了新時期政府技術管理范式的創新，是“運動式治理”向“常態治理”轉變的重要借鑒。

第三，形成“問題清單”導向，驅建“有為共青團”。在新常態發展背景下，我國政府提出了供給側結構性改革，為解決社會各領域問題提供了新思路。舉例而言，廣東共青團從供給側角度出發，利用“問題清單”導向，深度挖掘其工作存在的各種問題（如共青團有能力供給的，青年并不需要;青年有需要的，共青團又無法提供，導致其供給能力逐步惡化），指出了未來工作改革的主要方向。

由此，廣東共青團發現改革的關鍵在于明確“為誰供給”“如何供給”等問題，表示要旗幟鮮明，做好“加法”;補齊短板，做好“減法”;精準發力，做好“乘法”;猛藥去疴，做好“除法”。首先，在“為誰供給”上，利用媒體力量尋找需要幫助的青年，積極為他們提供幫助;夯實團建基礎，擴大共青團工作的有效覆蓋面。其次，在“如何供給”上，既要減少又要增加。要適當增加共青團工作人員;要減少低效、低端供給，即淘汰落后、低吸引力的產品。最后，要擴大有效高端供給，即優化人、財、物資源，增強多樣化、專業性。

正如習近平總書記強調的，“加強和改進黨的群團工作，既要得力，又要得法。在長期實踐中，我們黨積累了許多很好的經驗，要堅持運用、發揚光大。同時，要適應形勢發展，改進對群團組織的領導，提高黨的群團工作科學化水平。要把握群團組織特點，不能直接用管理黨政機關的辦法來管理群團組織，要給群團組織留出創造性開展工作的空間。要轉變不合適的工作方式和領導方式，注重從實際出發，怎么有利于培養群團組織的威信，怎么有利于調動群團干部的積極性，怎么有利于廣泛組織動員群眾，就怎么去做”。中國特色社會主義新時代，是青年大有可為、也應當大有作為的大時代，是共青團破解自身問題挑戰、迎來寶貴發展機遇的大時代。作為現代國家治理結構重要“一極”的群團組織，共青團與其他組織形態一樣，需要基于組織環境的變遷、目標群體的變化進行適應性轉型。然而不可否認，其在轉型過程中，不可避免地遇到了一些結構性的阻滯因素。深入分析導致這些問題出現的原因進而找尋破解路徑，對于在新時代更好發揮共青團的作用具有重要意義。由此，筆者提出“中間渠道”治理模式，希望將多元主體合作的社會共治理論引入群團組織轉型發展中，進而賦予群團組織以更新的時代感視角，用更為創新的行動邏輯拓展其政治生活空間和社會活動領域，通過組織行為邏輯轉型助力其實現共同治理目標。

責編/孫渴 美編/陳琳