淺談對國土規劃與國土空間規劃的認識

趙曼婷 河南農業大學應用科技學院

一、國土規劃與國土空間規劃提出的時間和背景

國土規劃：20 世紀80 年代初期，隨著國民經濟迅速恢復和大規模國土開發活動的展開，建設無序、資源浪費、環境污染和生態破壞等問題日益加重。針對當時的情況，黨和國家領導人提出要開展國土整治與國土規劃工作，中國總結了1949 年以來國土資源開發利用正反兩方面的成功經驗，開始全面部署和開展國土規劃和國土整治工作。1985 年3 月，國務院批轉國家計委《關于編制全國國土總體規劃綱要的報告》。1987年國家計委印發了《國家規劃編制辦法》。1987 年10 月，國家計委完成《全國國土總體規劃綱要》（實行稿），并與990 年2 月形成《全國國土總體規劃綱要（草案）》（以下簡稱《全國綱要》）。

國土空間規劃：各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題。自然資源部于2019 年5 月23 日發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

二、國土與國土空間、國土規劃與國土空間規劃的定義

國土：我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960 萬平方公里，根據《聯合國海洋法公約》有關規定和我國主張，管轄海域面積約300 萬平方公里。——全國國土規劃綱要（2016—2030 年）

國土空間：國家主權與主權權利管轄下的地域空間，包括陸地國土空間和海洋空間。

國土規劃：偏重于土地資源開發利用，很少涉及森林、濕地、海洋等其他自然資源的統籌保護利用。根據國家社會經濟發展總的戰略方向和目標以及規劃區的自然、經濟、社會、科學技術等條件，按規定程序制定的全國的或一定地區范圍內的國土開發整治方案。

國土空間規劃：國土空間規劃則是全域全要素，也就是行政轄區內的土地、森林、草原、濕地、礦產、海洋、水域等自然資源部統一行使所有權的自然資源要素。對國土空間的保護、開發、利用、修復作出的總體部署與統籌安排。國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。——《省級國土空間規劃編制指南》（試行）

三、國土規劃與國土空間規劃的規劃任務

國土規劃：根據規劃地區的優勢和特點，從地域總體上協調國土資源開發利用和治理保護的關系，協調人口、資源、環境的關系，促進地域經濟的綜合發展。

國土空間規劃：綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國。

四、國土規劃與國土空間規劃的關系

國土規劃是上游的一條支流，國土空間規劃是一條干流。國土規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等各級各類空間規劃，是多條支流。國土空間規劃是這幾條支流匯入后形成的干流。

五、小結

從規劃的對象來看，國土和國土空間均指的是陸地國土和海洋國土。從規劃的內容來看國土規劃主要是制定開發和整治方案，國土空間規劃包括保護、開發、利用和修復，相比國土規劃在開發和整治（利用）的基礎上更加強調了保護和修復。不過，原則上講空間規劃相對于國土規劃應更側重空間結構和功能整體安排。國土規劃開展的目的是為了經濟的可持續，社會的和諧發展。國土空間規劃一是解決規劃類型過多，實現“多規合一”，二強調的是生態文明的建設。國土規劃主要是計劃領域的指導性規劃，主要涵蓋資源、建設、環境幾個方面。而國土空間規劃范圍更廣更為基礎，是各類開發保護建設活動的基本依據。國土規劃強調的是通過協調人口、資源、環境的關系，促進地域經濟的綜合發展。國土空間規劃師進一步明確了協調人口、資源和環境等方面的因素，通過科學布局生產空間、生活空間、生態空間，來實現綠色生產方式和生活方式、建設生態文明。應該說從國土規劃到空間規劃體現的是國家發展戰略的變化。