“鄉財縣管”下鄉鎮國庫集中支付模式、問題和建議

劉潔 運城市鹽湖區財政國庫支付中心

一、國庫資金“鄉財縣管”支付模式

（一）“鄉財縣管”情況

在政府組織最后的鄉鎮政府，作為當代政府處置機制的重要防線。從20 世紀80 年代開始，在國家的號召下，參照不同級別、不同財政的有關要求，中國開始落實鄉鎮財政的有關規定。對于鄉鎮財政有關規定來說，這些條例的頒布實施對于督促鄉鎮經濟朝著又好又快方向發展與社會事業的進步、增強鄉鎮財政收支管控等多個角度起到了非常正能量的作用。從1999 年起，我國實行的是“分稅機制”，財政撥款是向經濟發達地區傾斜的，致使鄉鎮財政權和事務權缺少統一性，同時，基層單位的財政運行也變得十分困難，鄉鎮債務的各種債務也處在不斷增加的階段。伴隨農村所繳費用的變革與農村所有配套變革的持續深入，2005 年中國從整體上取締了農村所繳的農業稅，不同基層機構組織的收入慢慢降低之后，其本身籌措資金的能力也在降低，收入與支出的矛盾越來越深，令一度陷入困境當中的鄉鎮財政再一次面對了更加艱難的挑戰以及考驗。為了促進構筑基層公共財政體系的完整框架，對基層的一些組織的財政收支采取規范，預防并實施對于有關風險的防控工作，達到鄉鎮財政良性發展的目標，2014 年7 月國家財政部門在基層管理策略變革試點經驗的基礎上，下發了《有關更深層次促進鄉財縣管實施的規劃》，該規劃的目的是“原則上要對所有鄉鎮進行鄉財縣管，可是不包括已經具有了自身完善管理標準的基層鄉鎮組織”，從此這一史詩性的變革自上而下得以持續推動。根據國家財政部門的相關文件的各種要求，這一變革主要是為了保證基層政府的職責和各種權力不發生改變的基礎上，通過縣級財政的有關組織對基層財政的收入與支出采取直截了當的管理并監督，落實一起編制預算、對賬戶進行統一、對收入與支出進行管理、實施統一辦理、各種發票收據統一、全國聯網的政策。截至到最近一年，共有2.93 萬個鄉鎮完成了“鄉財縣管”，大約占整個國家鄉鎮實際數量的80%，我國鄉鎮管控的新模式現階段依然是“鄉財縣管”。

（二）獲得的成績

1.確保了鄉鎮財力

在進行相關的變革之后，取消的是針對農民所需要繳納的一定程度的各種稅費，有的和農業相關的稅費實施了免征，對農村的收費機制進行了規范化管控，鄉鎮能夠支配的收入很明顯地減少。落實好這一政策，基于“鄉財縣管”的轉移支付補助，提高的是基層財政對鄉鎮建設的支持程度，對鄉鎮財政的困難起到了一定程度的緩解。不過，對于鄉鎮組織而言，其工作的目標就是：從過去的治標不治本轉移到現階段的治標治本。

2.管控鄉鎮債務的擴張

鄉鎮需要供養的人員眾多是長期以來所存在的一個痛點。鄉鎮債務所產生的巨大負擔是令鄉鎮很難脫離艱難的一個重中之重。落實好“鄉財縣管”，使財政的收入與支出正式成為財政直接監督的對象，可以更為有效率地對鄉鎮收支進行明細化管理，從源頭上阻礙了新增鄉鎮債務，為管理鄉鎮債務和供養工作者實施了體制基礎。

3.規范鄉鎮財政管控

即使基層的財政系統處在最末端，各種各樣的問題也依然層出不窮。例如管理水平不高，預算的執行非常隨意，財政監督只存在于現象考察，落實這一政策后，不同基層組織的財政預算進行統一編制，不同基層組織的財政管理都一起納入統一財政賬戶進行監管控制之后，各種亂象從此杜絕，鄉鎮支出的預算約束力在得到加強后，預算的收入和支出的過程也更加科學。

二、鄉鎮國庫集中支付改革所需要面對的問題

（一）代理銀行管理有待增強

目前的情況是各種金融網點在很多基層組織都完成了覆蓋，但是這些基層組織的金融網點類型卻十分單一化，各種銀行也不會選擇在鄉鎮設置金融機構，信用合作機構的一家獨大成為不爭的現實。大部分鄉鎮國庫統一支出的銀行機構只能是農信社，由此，產生很多服務性的難題。一些鄉鎮農信社減少集中服務的時間，致使口碑很差。

（二）落后的信息系統建設

國庫的集中支付的開展，需要的不僅僅是現代化的信息網絡系統作為一個重點。現階段全國依舊有少數區域的財政大平臺與一體化信息系統并未推而廣之，導致國庫集中支付的相關業務沒法展開。與此同時，人員素質低下，對信息系統操作、數據錄入的質量方面還有各種各樣的難題，致使業務無法順利辦好的狀況經常發生。

三、進行鄉鎮國庫集中支付的建議

所提出的建議主要是：宣傳有關鄉鎮國庫集中支付政策，學習鄉鎮國庫代理銀行執行相關的規則，不但如此，還要確保給予各種銀行（代理銀行與非代理銀行）有關監管監察的職責，必須要確保的是鄉鎮財政資金的安全，保證鄉鎮綜合支付業務的全面順利進行。除此而外，還要加強對基層銀行工作者們的財務管理、會計學基礎的業務指導，使他們在對相關業務信息系統掌握之后，為更好進行支付，進一步展開奠定良好基礎。要更深層次增強縣一級人民銀行國庫人才隊伍的建設工作，為了提升農民的辦事效率，必然要有良好環境氛圍。縣一級支行主要需要承擔起經營國庫的關鍵重責，對基層財政資金的流量管理才會有很好成效。具體而言，就是首先要有原則地設置基層國庫，主動承擔基層國庫的職責，然后，對于鄉鎮而言，要和縣一級單位集中使用國庫支付單一賬戶，需要增強的是總行對地方鄉鎮的監督作用，保證財政資金依照有關規定執行。