全覆蓋預算績效管理的內容建構和路徑探討

邵繼平 中化二建集團有限公司

黨的十八大提出了“創新行政管理方式、推進政府的績效管理”，為預算績效管理的實施奠定了基礎。2018 年9 月在《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中指出：全面實施預算績效管理是推進國家治理體系……優化財政資源配置的關鍵，意味著如何建成全覆蓋的預算績效管理體系成為當下改革的重點。我國處在供給側結構發展的關鍵時期，出現了財政收入增速放緩、財政支出剛性增加和地方債務規模礦長的問題，預算績效管理不再是評估支出效率的工具，而是變為國家治理現代化實現的催化劑。面對加速建成全過程、全方位的預算績效管理體系的要求，需要對全口徑的預算管理、中期規劃和跨年度預算進行落實，將其拓展到“五種合作模式”中來，踐行和完善全覆蓋預算績效管理體系。

一、當前我國績效管理存在的問題

當前我國的財稅改革不斷推進，預算的管理制度不斷完善，對財政資金的使用也不斷加強。不過當前的預算制度仍然存在著很多不足，一些財政資金的用途不明或者重復使用，效率低下，績效評價的機制還未建立，所覆蓋的指標也不足等。

（一）財政資金的覆蓋范圍

國有資本的預算收入主要是企業的上繳利潤，股息股利的收入較少，通過數據統計，可以發現：當前國有資本預算總收入的主體是利潤，占比最少也在70%以上，其他組成成分的占比均不超過10%。占比的原因是因為財政部明確規定了企業的利潤上繳比例，對于股東股利的收入則沒有做出相關規定，因此上繳有限。另外，供給側改革給國有企業的結構優化提供了機遇，只是很多國企不愿意放棄收入高污染重的企業，減少了創造性的經營活動，造成了一定的資金沉淀，也造成了產權的轉讓收入和清算收入占比較小。

（二）國有資本的績效管理范圍沒有包括所有中央金融企業

回顧18 年和19 年的數據，可以發現，中央國有資本經營預算范圍的中央資產占中央企業的比例均為99%，但是也可以看出國有資本的預算沒有實現對中央企業的覆蓋。缺口中有一部分成分就是中央金融類企業。

（三）社會與政府合作的資金沒有實現預算績效管理覆蓋

當前很多地方政府以服務購買的方式對社會組織放權。為了讓更多的社會主體參與到購買服務當中，企業的捐贈和基金會的認購也成為資金的籌募方式，但是其中的企業捐贈、彩票公益等并沒有納入政府績效預算的管理中，因此也難以統一進行績效考評。對于PPP 項目，所涉及的資金也不在政府的績效預算管理中，因此也容易造成大部分的PPP 資金使用缺乏有效的規劃和監督也是，影響資金的使用效率和服務項目的效果。

二、全覆蓋績效預算管理的相關邏輯

黨的十九大報告中提出了“推動財稅體制改革新階段”的要求，作為全面實施預算績效改革，我國全面深化改革的總目標是構建國家的現代化，為現代財稅體制的改革提供指引。現代財政制度的基礎是深化財稅體制，實現財政的可持續發展，為國家的經濟建設和制度保障動力。想要實現目標，除了需要完善稅收制度，加強財權和支出責任的匹配，更需要解決績效管理中存在的問題。所以全面實施績效管理是改進傳統預算中問題的必經之路。

三、實現全覆蓋預算績效管理的路徑

全面實施預算績效管理的其中一個重要舉措就是全覆蓋預算績效管理，只有將全過程預算管理和全方位績效管理聯合，才能促進預算績效的管理從平面走向立體。

（一）實現全覆蓋與全方位績效管理的聯合

全方位指的是把政府的收支、所有單位和部門、項目的收支全覆蓋的績效管理格局。這是實現全覆蓋績效管理的基礎，拓展到實施對象然后貫通到基層單位，能夠提高財政資源配置的效率和重大項目的使用效益。單位和部門的預算納入績效管理能夠加強各部門單位的綜合預算統籌，并且實現政府與企業、社會資本合作的覆蓋績效管理，更加立體多元地反映財政資金的使用績效和實施效果。將政策和項目納入管理能夠推動政策和項目預算向地方的綜合眼神，充分調動發揮四本預算的整體效能。

（二）全覆蓋與全過程績效管理有機聯動

全過程指的是將績效的理念和方法深度融入預算的編制、執行和監督中，構建閉環的績效管理系統，實現全覆蓋預算績效管理。管理鏈條包括建立績效評估機制、強化目標管理、做好績效監控和開展績效評價等。建立事前的評估能夠對立項的必要性、目標合理性等進行評估。強化目標管理，需要考核部門和單位的整體績效目標、政策。兩者的聯動能夠加強考評的整體性。黨預算的績效管理實現全覆蓋時，監控能夠對問題進行暫緩或者停止，從而對撥款、項目劃分和目標設定等進行調整。必要時引進第三方，績效評價的維度是資金的使用效率、包括政府和企業、社會合作的財政性資金的使用。

四、結語

全覆蓋預算績效管理以目標導向為原則，不僅僅補充了傳統績效中存在的問題，還構建了包括公共預算績效的管理體系、其他政府的預算績效體系和解決政府與社會企業合作的預算績效管理體系。為社會和企業的發展進行了很好的推動，能夠有效節約資金，促進社會發展。