社會轉型期完善湖南高校法律顧問制度的法律思考

伍琳 徐喜波 湖南外貿職業學院

在社會轉型期，人們的行為和生活方式、價值理念會發生顯著變化。伴隨我國全民法律意識的提高和教育教學改革的發展，我國高校在各類教育教學活動中所面臨的涉訴或非涉訴風險逐步增長，依法治校，如何落實高校法律顧問制度，成為各省市亟待解決的重要問題。

一、完善湖南高校法律顧問制度的背景

（一）依法治校的必然要求

根據2003 年7 月17 日教育部發布《關于加強依法治校工作的若干意見》（教政法〔2003〕3 號）的規定，依法治校是貫徹黨的十六大精神，推進依法治國基本方略的必然要求，是教育事業深化改革、加快發展，推進教育法制建設的重要內容，該意見首次提出學校要通過聘請法律顧問或建立法制工作機構等形式，加強學校法制教育和法律服務。2012 年發布的《全面推進依法治校實施綱要》將建立學校法律顧問制度作為重要目標任務.2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，明確事業單位探索建立法律顧問制度?？梢?，高校推行法律顧問制度是依法治校的重要組成部分，是教育教學法制化的重要抓手。

（二）其他省份高校逐步普遍聘請法律顧問

在國家關于學校聘請法律顧問相關政策的指導下，各省市地區教育行政部門結合本地區實際情況，推動并普遍落實學校聘請法律顧問，如：2016 年1 月河北省教育廳出臺《關于普遍建立學校法律顧問制度的意見》，要求在2016 年底全省各級各類學校普遍建立法律顧問制度；2016 年9 月湖北省教育廳發布《關于建立健全教育系統法律顧問制度的實施意見》，要求2017 年底之前全省普通高校普遍設立法律顧問；上海市、江蘇省、黑龍江省等省份教育行政管理部門都先后出臺相關文件，對學校落實法律顧問制度進行規范。

（三）踐行法治湖南和防范高校法律風險的必然要求

湖南省委、省政府為全面落實依法治國的基本方略，推進社會主義民主與法治建設進程，作出建設“法治湖南”的重大決策。法律顧問制度作為依法治校的重要組成部分，對建設法治湖南具有積極意義，是落實國家有關依法治校政策，踐行法治湖南的必然要求。其次，隨著湖南高校校外聯系合作深化拓展和教育改革的發展，高校管理面臨的法律風險越來越多樣化，涉及民商事、勞動人事、教育行政、師生權益保障、知識產權等眾多領域，高校法律風險防范以及案件糾紛處理的復雜性、專業性不斷提升，要求具有足夠專業的法律知識支撐的人員和機構去負責處理。法律顧問制度為學校教學科研管理工作提供法律意見，預防法律風險，依法處理各類涉法糾紛，成為保障學校及教職員工合法權益的必然選擇。

二、湖南高校法律顧問制度實踐中存在的問題

（一）湖南高校推行法律顧問制度缺乏詳細規定

2015 年5 月7 日 長 沙 市 教 育 局 發 布《長沙市教育法制工作規則》，明確建立法律顧問工作機制，所需經費按有關規定予以保障，明確長沙市教育局可組建全市教育法律顧問團，負責為全市教育系統各單位提供法律服務，同時規定聘請法律顧問應當簽訂聘用合同，并在合同中明確約定法律顧問的工作內容。2017 年11 月2 日湖南省發布《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》，要求在2018 年底前包括高校在內的事業單位全面建立法律顧問制度。2018 年4 月長沙市教育局發布《長沙市教育局法律顧問管理辦法》和《長沙市教育局法律顧問服務質量考評辦法》，規范法律顧問管理和服務質量考評工作。上述文件規范對于湖南高校推行法律顧問制度具有一定的指引和示范效應，但是從湖南省全省層面來看，對于高校法律顧問的聘任（包括選聘程序、任職資格、任職年限）與解聘、法律顧問聘任合同內容、法律顧問職責定位、法律顧問與高校之間的法律關系、雙方權利義務、法律顧問工作機制、法律顧問工作經費保障、法律顧問工作管理與服務質量考核等未予詳細規定，湖南各高校根據各自的校情自行選擇，做法不一，缺乏科學性、規范性的制度指引，導致法律顧問制度在湖南各高校運行效果參差不齊，未能充分發揮改進、提高高校管理水平，堵塞管理漏洞的作用。

（二）湖南高校法律顧問工作缺乏科學完備的程序規范

目前湖南高校法律顧問制度已經解決了“聘不聘法律顧問”的問題，但法律顧問在工作過程中沒有建立一套科學完備的運行流程和程序規范，法律顧問工作實效不高，如：對于哪些工作需要經過法律顧問、需要經法律顧問審查的工作程序怎樣、法律顧問意見是否采納、如何采納沒有規定，法律顧問往往成為領導征詢意見或者高校需要訴訟時方被提及的角色，其工作以事后救濟為主、事前防范相對不夠，對于高校教育教學改革決策、人事用工處理與決定等涉法事宜不能及時提供法律意見，更不能及時履行“依法治校”參謀作用。

（三）法律顧問人員專業素養不高、專業知識不全面

高校法律顧問隊伍工作人員專業素養不高、專業知識不全面、隊伍實力不強，導致高校法律事務管理總體上效率不高，其主要表現為：一是采取聘用校內法學專家模式的部分高校，因校內專家與高校的決策存在利益沖突可能導致校內專家難以獨立、客觀的出具法律咨詢意見，且校內專家身兼教學，在法律實踐方面的經驗有限，難以處理高校面臨的所有法律事務。二是采取外聘律師事務所等法律服務機構的部分高校，由于目前大多數律師事務所多為單兵作戰，選聘的律師事務所派出擔任高校法律顧問的往往是一名或者數名律師，而每位律師均有各自的專業方向，但由于顧問服務費有限，律師事務所難以配齊高校所需的所有專業方向律師，且外聘律師還存在懂法律，不懂教育的專業知識限制，難以為高校依法治校提供全方位的法律服務。

三、完善湖南高校法律顧問制度的具體建議

（一）推進高校法律顧問制度的地方立法進程

我國法律層面對于高校法律顧問制度無專門規定，尚有的規定散見于一些政策和規范性文件中，其規定比較籠統、效力層次比較低，且多為綱領性規定，操作性和指導性弱，然要修改或者制定法律、提高立法的層級，需要經過法定程序和一定的時間，在此之前，湖南省各級政府及教育出關部門可從制定政府規范性文件出發，逐步提升到地方性立法，不斷推進地方立法進程，解決法律滯后存在的問題，盡早為高校聘用法律顧問提供制度依據，提高高校法律顧問制度運行的規范性。

（二）增強湖南高校管理層依法治校意識和能力

湖南高校應建立依法治校長效機制，培養高校領導和教職員工對法律的敬畏之心，積極引進懂教育、懂法律的高學歷人才進入高校教育教學管理隊伍，加強對教育教學管理隊伍的普法宣傳和培訓，不斷提供高校管理層依法治校意識。同時，逐步促進高校治理信息公開、校務公開，促使高校在決策制定與執行、教學教研管理等各環節依法及時公開相關信息及進程，不斷提升依法治校能力，為法律顧問參與高校事務營造良好的法治生態環境，充分發揮法律顧問的作用。

（三）完善湖南高校推行法律顧問的配套機制

在湖南省《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》的基礎上，由湖南省教育廳等相關政府部門進一步制訂法律顧問參與高校法律事務的工作規則和配套機制，明確高校法律顧問的功能定位、制定法律顧問選聘和解聘管理辦法和經費保障機制、明確法律顧問參與高校教學教研管理事務的領域和環節，細化高校法律顧問工作范圍、工作標準、權利義務，擬訂高校法律顧問聘任合同示范文本，從制度層面保障法律顧問參與高校法律事務的廣度、深度、標準化。同時，要從制度層面對高校法律顧問工作報告制度、服務質量考評制度、工作檔案管理制度等法律顧問制度運行機制進行規范，為各高校提供制度指引。

（四）湖南各高校應健全法律顧問管理制度

湖南各高校在政府及教育主管部門未出臺相關意見指引之前，可參考江蘇省、廣東省、上海市等其他省市有關建立健全教育系統法律顧問制度的有關辦法，根據各校校情、健全法律顧問管理制度、及時出臺相關規章制度，使得法律顧問工作有規可循，推進依法治校工作的步伐。主要有：

1.制定《法律顧問管理辦法》，一是要明確建立或明確學校負責法制工作的機構，組建法律顧問隊伍不能局限于聘請1-2 名法律專業人士，法律顧問隊伍可聘請校內具有法律職業資格或律師資格的法學專家或者律師等其他法律專業擔任學校的法律顧問，需要強調的是法律顧問隊伍中應配備具有民商事、勞動人事、知識產權、訴訟與仲裁等專業法律事務處理經驗和教育教學管理經驗的專業人才。二是要明確法律顧問的選聘流程，對于校內法學專家可通過公開競聘的方式選聘，若從律師事務所或者其他法律服務機構選聘，建議采取公開招投標方式進行，并從投標文件編制、法律服務機構規模與實力、法律服務機構內部管理、法律服務機構人員配備、擬派服務團隊人員配備（包括民商事、勞動人事、侵權糾紛處理、知識產權等方面專業法律人士）、法律服務機構擔任法律顧問的業績、法律服務機構在高校等教育系統中的業績、法律服務機構獲獎等方面進行評分、擇優選聘，有條件的高校還可委托專業的招投標機構進行招投標。三是在管理辦法中明確高校法律顧問的工作范圍，主要包括法律咨詢、出具法律意見、擬訂和審查法律文件與規章制度、協調處理糾紛、校內法律宣傳與培訓、知識產權保護等方面。四是在管理辦法中要對法律顧問經費預算、經費保障、法律顧問的辭退與解聘等法律顧問管理機制進行明確規定，以規范管理、提供工作效率。

2.擬訂《法律顧問聘用合同》格式文本，目前湖南省范圍內外聘法律顧問（如律師事務所），所采用的多為法律服務提供方的格式合同，未能體現高校法律顧問在工作職責、工作機制等方面的特點，建議各高校在上級主管部門出臺《法律顧問聘用合同》示范文本之前，參考政府法律顧問聘用合同等協議、會同校內專家、邀請合作律師，根據自身校情，擬訂《法律顧問聘用合同》格式文本，其內容至少要包括：雙方當事人信息，法律顧問的工作職責、工作方式，雙方當事人權利與義務，法律顧問的報酬及支付方式，合同期限，合同變更、生效與解除，保密與知識產權歸屬，違約責任及爭議解決方式，雙方約定其他事項等條款，重點是要明確法律顧問參與教育教學管理活動的范圍、機制和權利義務，制作適合于高校發展自身發展的格式合同，讓法律顧問工作約定清楚、落到實處。

（五）加強高校法律顧問專業人才的培訓

湖南省司法廳及各級司法行政部門、湖南省各級律師協會，應加強律師對高校法律服務能力的培訓，幫助他們熟悉高校教育教學管理，掌握高校教學管理的基本知識和特點，提高律師擔任高校法律顧問的專業服務能力和水平，提高律師擔任法律顧問的服務質量。