我國(guó)城市居民小區(qū)違建治理中的問(wèn)題及原因
——以S 市為例

早克然·庫(kù)地?zé)崽?華東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部公共管理學(xué)院

近年來(lái)，城市居民小區(qū)違建現(xiàn)象呈現(xiàn)久禁不絕、愈演愈烈的膨脹擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。即使投入大量人力、物力開(kāi)展集中整治，因小區(qū)違建隱蔽性強(qiáng)、存量大且難判斷，未取得顯著成效。

一、違建治理的現(xiàn)狀

S 市為打造國(guó)際型大都市，自建國(guó)以來(lái)一直在努力治理違建。2015 年6 月，S 市人民政府發(fā)布《進(jìn)一步加強(qiáng)本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》后，掀開(kāi)了S 市史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)、效果最顯著的以“五違四必”為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境綜合治理行動(dòng)。查閱其人民政府網(wǎng)發(fā)布的近五年年鑒可以發(fā)現(xiàn)，2014 年拆違總面積為964 萬(wàn)平方米，提出“五違四必”后，2016 年拆違總面積高達(dá)5141.58 萬(wàn)平方米，同比上年增長(zhǎng) 270%。2017 年完成了第三輪市級(jí)重點(diǎn)區(qū)塊整治，全市拆違超過(guò) l 億平方米，集中成片違建基本消除。2018 年拆違總面積4275 萬(wàn)平方米，2019 年拆違總面積2000 萬(wàn)平方米。由此可得，拆違總面積呈正態(tài)分布。

雖然大面積的違建都被拆除，但是具有隱蔽性、特殊性以及歷史性特征的部分違建依然存在。根據(jù)S 市城管執(zhí)法局的數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，住宅小區(qū)綜合治理日漸成為市民關(guān)心的熱點(diǎn)，截至2018 年，關(guān)于小區(qū)違建的投訴多達(dá)8 萬(wàn)多件，在所有城管執(zhí)法領(lǐng)域投訴事項(xiàng)中排名第一。

二、違建治理的困境

隨著房?jī)r(jià)的上升，不少市民受利益驅(qū)動(dòng)，或?yàn)楦纳凭幼l件，使得居民小區(qū)違建有增無(wú)減，直接影響了城市形象和市民生活安全。小區(qū)違建類(lèi)型主要為改建和擴(kuò)建。

（一）占用公共空間

高層樓頂造出“60 平米花園”。樓頂作為小區(qū)的公共空間，主要是供本樓棟居民晾曬衣服、被子等物品。但是，許多頂層住戶(hù)為了擴(kuò)大自家休閑區(qū)域，在樓頂加蓋違建物，嚴(yán)重侵犯了其他業(yè)主的合法權(quán)益，并且造成了巨大的安全隱患。S 市P 區(qū)某小區(qū)有業(yè)主在樓頂違建露臺(tái)玻璃房，將公共空間改為私人空間。即使居民投訴，物業(yè)先后5 次下發(fā)“整改通知書(shū)”，業(yè)主始終巋然不動(dòng)。此外，還有居民在小區(qū)空地畫(huà)圈占地私自建設(shè)小倉(cāng)庫(kù)來(lái)裝些廢舊物品，有的甚至圈占公共綠地種植蔬菜，諸如此類(lèi)占用小區(qū)公共空間的違建行為層出不窮。

（二）私建地下室

為了增加房屋面積，私建地下室。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民們對(duì)居住條件的要求也逐漸增高，已經(jīng)買(mǎi)完的房子其面積無(wú)法改變，居民就想到了增加房屋面積的好辦法—私建地下室。S 市X 區(qū)具有80 多年歷史的花園別墅小區(qū)業(yè)主私挖地下室，之后不少業(yè)主爭(zhēng)相私挖地下室，設(shè)置包括酒窖、健身區(qū)、電影院等。

三、違建治理困境的癥結(jié)所在

（一）地方政府宣傳不到位

目前，違建的法制宣傳和教育主要以小區(qū)的宣傳欄為主，宣傳形式多以正面說(shuō)教居多，多法律條文的羅列，少生動(dòng)的案例宣講。宣傳手段上，缺少現(xiàn)代信息化的思維和策略。宣傳主體對(duì)象上，僅重視對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的法制宣傳和教育，而對(duì)廣大群眾進(jìn)行違建宣傳的意識(shí)和力度薄弱。例如，S 市現(xiàn)已出臺(tái)“違建人拒不整改可納入誠(chéng)信體系”的相關(guān)制度，但群眾知者甚少。這將導(dǎo)致居民對(duì)違建的安全隱患認(rèn)識(shí)低，盲目進(jìn)行違建活動(dòng)。

（二）城管人力、精力有限且監(jiān)管不到位

城管作為作為解決違建的執(zhí)法部門(mén)，在違建治理中發(fā)揮中堅(jiān)力量。但就目前違建現(xiàn)象如此嚴(yán)重，城管部門(mén)人力有限、精力有限，在沒(méi)有人員舉報(bào)的情況下，難以發(fā)現(xiàn)違建行為。此外，城管素質(zhì)參差不齊，不同的地方城管執(zhí)法水平不同，致使違建處理效果也不同。城管部門(mén)的精力主要放在店外經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)攤點(diǎn)、亂貼亂畫(huà)等影響市容的違法違章行為查處上，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)住宅小區(qū)等地方巡查監(jiān)督不夠，相對(duì)隱蔽的小區(qū)違建不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)。

（三）居民認(rèn)知不足且自主治理不具有約束力

有些居民認(rèn)為在自己的房屋上，花自己的錢(qián)改建、擴(kuò)建無(wú)須辦理手續(xù)，同時(shí)從眾心理強(qiáng)，對(duì)違建的認(rèn)知不足。此外，小區(qū)自治組織不具有約束力，違建居民置之不理，自治組織對(duì)違建問(wèn)題的治理束手無(wú)策。另外，居民礙于面子，即使發(fā)現(xiàn)違建也選擇視而不見(jiàn)。舉報(bào)過(guò)程費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還會(huì)產(chǎn)生一定的成本，導(dǎo)致居民到最后也會(huì)放棄。

四、違建治理的優(yōu)化路徑

（一）加大宣傳力度，營(yíng)造治違氛圍

從根本上對(duì)居民小區(qū)違建進(jìn)行治理，就需要改變單一的宣傳形式、豐富宣傳內(nèi)容。在宣傳形式上，充分發(fā)揮媒體及網(wǎng)絡(luò)的作用，使居民能直觀獲取違建相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)，有效保障居民對(duì)小區(qū)違建治理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在宣傳內(nèi)容上，利用媒體、微博、微信等公眾平臺(tái)發(fā)布違建治理動(dòng)態(tài)，不定期地開(kāi)展違建法律宣傳活動(dòng)，使公眾對(duì)違建和違建行為有清晰的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)公眾的法制觀念。讓公眾深刻認(rèn)識(shí)到違建的危害無(wú)處不在，并非自己不參與就能避免，促使公眾積極參與到違建治理工作中，形成良好的治違氛圍。

（二）加強(qiáng)城管行政職能，授予物業(yè)一定的行政權(quán)力

城管部門(mén)在加強(qiáng)其管制職能的同時(shí)加強(qiáng)自身的行政能力。通過(guò)設(shè)置“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間拆除”的治理要求，明確處置時(shí)限和處置規(guī)范，提高了違建治理效率。此外，物業(yè)發(fā)現(xiàn)違建的概率大于城管，通過(guò)授予物業(yè)一定的行政權(quán)，解決人力精力不足。對(duì)物業(yè)實(shí)施獎(jiǎng)罰措施，依據(jù)違建治理情況給予物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)促進(jìn)其盡心盡力做好工作。

（三）鼓勵(lì)居民自治，強(qiáng)化公眾的有效參與

違建治理引入居民自治管理機(jī)制，利于公眾的自我約束和互相監(jiān)督。賦予自治組織一定的權(quán)力、人力和財(cái)力等，做到民事民議、民事民辦、民事民管，以實(shí)現(xiàn)政府治理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)吸引業(yè)主們的參與意識(shí)，并鼓勵(lì)小區(qū)居民之間相互監(jiān)督和匿名舉報(bào)。