城市垃圾處理PPP 合約的激勵機制研究

姜海峰 常州市新北區環境衛生管理服務中心

自改革開放以來，我國經濟發展與城市化進程加快背景下，城市人口數量激增，進而增加了城市垃圾數量，處理城市垃圾已經成為確保城市環境衛生的關鍵。我國當前處理城市生活垃圾主要為堆肥、焚燒與填埋，傳統方式以填埋為主，但其處理速度慢、占地量大，逐漸被焚燒方式取代，成為政府的首要選擇。而受到政府財政壓力影響，僅依靠政府投資難以滿足城市垃圾處理的需求，需開展公私合作（PPP）合約模式，利用激勵機制監督私人部門，在加快垃圾焚燒效率的同時減少排放污染物。

一、PPP 模式概述

PPP 模式可稱之為公私合營模式，指的是私人組織及政府公共部門，基于特許權合同，以建設城市基礎設施，或提供公共服務等達成長期伙伴關系。通過PPP 項目可有效將社會資金引入公共服務與基礎設施領域，緩解政府財政緊張，利用社會資本提高公共服務與基礎設施供給率。

二、城市垃圾處理PPP 項目中主體分析

垃圾處理PPP 項目中，參與主體較多，包含政府出資人代表股權投資機構、政府相關公共部門、私人投資機構、環保局、銀行金融機構、電網公司、住建局及社會公眾等。在該項目中利益主體較多，由于無法對全部利益主體進行研究，則選取政府（公共部門）及焚燒垃圾發電公司（私人部門）為核心主體。

（一）權責分析

在該PPP 項目中，政府作為重要利益主體，需要處理公私部門合作關系，以此為項目成功實施奠定基礎。燃燒垃圾過程中將會產生熱量，可轉化為電能，要求政府與公司洽談燃燒垃圾發電合理電價，為其爭取利益，提高其參與積極性。而政府在享受處理垃圾服務中，為了將垃圾產出量加以控制，政府同樣需要收取居民處理垃圾費用。在成立項目前期，政府需篩選私人部門為合作伙伴，此為關鍵點，明確合作伙伴后，明確其項目中權利義務。垃圾處理由于成本較大，僅燃燒垃圾電量無法使私人部門盈利，需予以一定補助，為保證雙方利益，需就補助方案進行認真上移。在項目運營中，政府部門具有監督私人部門的職責，主要是由于焚燒垃圾時將會釋放有害物質，私人部門如若未能嚴格處理，將會危害社會民眾健康，需加強監管，為城市居民及公共部門利益提高保障。

PPP 項目中私人部門作為關鍵主體，是實際經營項目者，工人收集垃圾后，私人部門需接過垃圾，進行焚燒預處理，壓縮垃圾后減少其體積。該環節需加強關注，如若未能做好預處理工作，則會導致焚燒垃圾時產生諸多有害物質，無法實現垃圾徹底處理。私人部門在運營項目中，其目標是實現最大化經濟利潤，產生電量不足情況下，可能會在焚燒垃圾中添加助燃物質，會對城市居民健康造成損害，違背垃圾處理PPP 項目初衷。

（二）利益沖突

以公共部門層面而言，在城市垃圾處理PPP 項目內，其追求最小化成本獲得最大社會效益，希望私人部門可在垃圾處理中投入更多，減少焚燒垃圾所釋放的有害物質，確保民眾身體健康。而以私人部門層面而言，其追求最大化經濟效益，可能會在處理垃圾中產生努力程度不足、垃圾處理設備不更新等情況，如預處理不當，添加助燃劑在焚燒環節，均會導致焚燒垃圾釋放眾多有害物質，與公共部門利益產生沖突。而為了能夠滿足公共部門利益訴求，則需要私人部門投入更多成本，此種行為與其利益不符，不滿足其利益訴求。所以，在城市垃圾處理PPP項目內，為了解決私人部門與公共部門之間利益沖突，應當制定激勵機制，平衡兩者利益。

三、城市垃圾處理PPP 合約中激勵機制應用分析

城市垃圾處理PPP 項目中，為避免私人部門出現機會主義行為，損害公眾福利，政府需在PPP 項目中承擔自身投資者、監管者職責，以特權合同方式予以其一定利益，避免采取機會主義行為。以某市垃圾處理為例，該政府決定建立垃圾焚燒廠，選擇G 企業為合作伙伴，應用PPP 合作模式構建垃圾焚燒廠，總項目約為8 億元，引進先進工藝與技術，6 萬m2廠區面積，日處理垃圾能力約為1500 余噸。

（一）收益分配

在合同中通過相關條款設置，將公共部門與私人部門有關PPP 項目收益分配比例，與企業設備維護、新技術應用、焚燒垃圾預處理等環節減少污染物排放相聯系，適當增加私人部門社會與經濟收益比例，激勵其做好設備維護、技術創新與焚燒垃圾預處理工作。如稅費優惠，企業利用城市垃圾發電，推行增值稅即征即退政策，意味著完全免除巨額增值稅，以提高焚燒垃圾發電收入；發電回購，企業利用城市垃圾發電，可回購其焚燒發電，回購價高出一般火力發電廠，確保其發電收入。

（二）補貼激勵

在補貼中將私人部門的設備維護、新技術應用、焚燒垃圾預處理等環節減少污染物排放相聯系。在該項目中，從垃圾收費、發電回購、稅費優惠、補貼這幾方面出發：

一是垃圾收費。每月每戶收取垃圾費5元，該費用不可挪作他用，僅用于有關垃圾處理的各個環節之中，如維護日常設施等。

二是針對性補貼。政府補貼處理垃圾企業，每處理垃圾1t 則補貼60 元，在焚燒垃圾時實現干處理、預處理等技術創新，減少了污染物排放量部門予以專項補貼，獎勵其對減少排放污染物量的貢獻。

（三）企業表彰

垃圾處理PPP 項目運行中，將會有大量污染物產生，由于社會大眾十分關注該類項目，在建設項目中通常會造成當地群眾抗議，產生“避鄰效應”，對于企業公眾形象及業務開展造成一定影響。政府可通過表彰私人部門減少污染措施，在當地進行宣傳，盡管不能為私人部門直接帶來效益，但無形資產卻會為企業發展提供支持。

（四）績效考核

為保證項目運作良好，則需要有績效考核機制支撐。該市在垃圾焚燒PPP 合約中，結合城市情況，設置運行監管績效考核與不達標違約金機制。具體如下：一是爐渣熱酌減率不合格。在PPP 項目運營中，抽查爐渣熱灼率存在不合格情況，則要求公司結合上個月處理垃圾的0.5%補助費，支付政府部門不合規違約金；二是煙氣排放不合格。PPP 項目運營中，煙氣排放如若有任意指標存在不合規情況，項目公司則必須根據運營日前五天補助垃圾處理費支付相關部門不合格違約金；三是飛灰、爐渣、污水處理不合格。項目中如若飛灰、爐渣、污水處理有任意一項不合規情況，則項目公司必須支付不合格違約金1 萬元交給政府部門。

并且，政府監管部也將出臺監管細則，從運行管理、計量管理、污染控制管理、社會責任、項目內部管理這五方面出發，落實運行監管考核，結合考核評分確定垃圾處理費，將績效考核與政府付費掛鉤，以此激發私人部門工作熱情。

四、總結

綜上所述，城鎮化進程下城市居民數量不斷增長，垃圾也隨之增多。為了能夠解決政府辦事效率不高、財政緊張的問題，則可采取PPP 項目模式，通過制定激勵機制，引導和鼓勵私人部門提高垃圾處理工作積極性，減少污染物排放量。