地方政府綜合財務報告改革難點分析與對策研究

陳英姿 福州經濟技術開發區國庫集中支付中心

建立權責發生制政府綜合財務報告制度是黨的十八屆三中全會提出的一項重大改革任務。政府綜合財報制度的建設推動了國家治理體系和治理能力現代化。《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的出臺，標志我國政府財務報告改革正式開啟。本文結合我國當下現狀，分析地方政府權責發生制綜合財報的改革難點，難點涉及會計核算基礎的過渡、核算確認地方政府的各類資產以及財報分析應用體系問題，針對存在難點提出探究性對策與建議，旨在為我國地方政府權責發生制綜合財報建設提供借鑒與指引。

一、地方政府綜合財報制度現狀研究

（一）政府會計準則制度建設日臻完善

2014 年，《改革方案》明確指出：建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。隨著政府會計準則制度的日臻完善，也為建立政府綜合財報制度提供制度保障。就制度層面而言，新制度要求財報實現“雙基礎、雙報告”，這解決綜合財報編制的核算基礎問題。

（二）地方政府綜合財務報告目標不斷實現

財務報告的目標是向財務報告使用者提供與地方政府財務狀況相關的存量信息，能夠全面反映政府資產和負債的“家底”情況，為財報的信息使用者，在決策有用信息方面，提供有力支撐，從而進一步了解公共受托責任履行情況。政府決策者以政府財務提供的存量財務信息為依據，合理配置地方資源，為有效防范地方債務風險提供決策支持，實現財政可持續發展；債券評級機構和債券投資者等資本市場報告使用者根據地方政府綜合財報披露的資產負債數據與“家底”運行情況，準確評價地方政府違約風險，實現債券評級與投資決策；社會公眾根據地方政府的綜合財務披露的債務信息，判斷政府經濟受托責任情況。報告的宗旨是逐步地滿足多元化的信息使用者的不同需求，從而不斷實現綜合財報的目標。

二、地方政府綜合財報改革困境分析

（一）關于會計核算基礎的過渡問題

當前，政府綜合財報的基礎是政府決算報表，通過以表轉表的方式，即綜合財務報告的生成是在已編制生成的政府決算報表基礎上對一系列的經濟事項進行調整和抵銷等會計處理得來的。一旦財務人員出現漏記和錯記現象（如確認長期股權投資時，使用權益法復雜會計處理）將造成會計核算的缺失，從而影響報告質量。

（二）關于核算確認地方政府各類資產問題

權責發生制是政府部門財務報告的會計核算基礎。權責發生制不僅要求核算當期財務資源還需要記錄報告地方政府具有受托責任的經濟資源，如，公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產等。因此，確認和計量經濟資源（各類資產）是難點。這一部分源于經濟資源資產受歷史遺留、產權屬性不明和計價計量困難等問題，資產管理部門在統計和管理資產時缺乏人力和物力對其資產的確認和計量。從當前區級政府財報所披露的情況來看，截至2019 年，區級政府部門財報核算確認公共基礎設施的單位較為少數，在財務報表附注中披露資產實物信息的單位更是寥寥無幾。

（三）關于財務報告分析應用體系問題

財報分析應用體系的完善是評價高質量的政府綜合財報的關鍵指標。《改革方案》指出，建立健全政府財報分析應用體系。因此，各財政部門除了進行日常、基礎性的財務分析，還需充分利用綜合財報反映的信息進行中長期財政決策。目前，基層政府的財報分析應用體系仍處于空白階段，基層政府層面的財政分析與《改革方案》的初衷相去甚遠。從基層財報編制者情況看，編制者疲于政府財報的日常核算，自身要求提升分析質量的意愿不強，專業能力和綜合能力更達不到財報財政分析的要求。同時，基層綜合財報的分析應用體系缺少系統明確的指標體系以及科學的評價標準。因此，如何利用該應用體系提供決策有用信息是改革過程中的難點。

三、地方政府綜合財務報告對策與建議

結合現狀研究、針對存在難點，提出以下對策：

（一）加快建立資產負債管理制度

政府綜合財報的目標是反映地方政府在一定時期內資產和負債存量信息。決策部門通過財報披露存量信息進行政策研究和調整，提升財務管理者的綜合素養。我們應該認識到政府綜合財報改革是一個十分漫長的過程，所有目標實現不是一蹴而就的。對于資產和負債確定和計量難的問題應循序漸進，可以采用由“低度”向“中度”再向“高度”最終實現“完全”的權責發生制的方式過渡。

（二）加快建立政府財務報告分析應用體系

政府綜合財報質量的高低很大程度取決于是否能為報告使用者提供有用的決策信息，提升地方政府綜合財報質量的關鍵是構建有效的財務分析應用體系。我們可以構建不同會計系統分析應用體系，多維度多角度滿足政府綜合財報信息使用者的需求。預算會計應用體系和財務會計應用體系的構建，有利于不同報告使用者依據不同應用體系做出正確的判斷和決策。

（三）加快建設政府財務報告信息系統

政府財務報告信息系統需要建立和完善一套科學、有效的智能機制。當前，政府會計合并匯總數據大，不同會計系統之間的銜接和數據轉換復雜。因此，應加快權責發生制地方政府財報信息系統的研究。強大的政府財務報告信息系統是編制高質量政府財報的技術保障與支撐。

（四）加快財務人員專業化培訓

為了更好地推進地方綜合財報的改革，亟須對現有財務人員加強培訓，掌握新的業務處理的方法、政府會計的專業知識，提升財務人員的業務能力和專業化水平。

同時，地方政府綜合財報引入權責發生制是一個循序漸進、不斷上升的過程，需要各級各部門積極配合，通過不斷的實踐、不斷的驗證，完善相關制度，最終得出財報最優化結果，從而實現財報信息使用者的多元化需求。